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SCIENTIA GEOGRAPHICA SINICA >

2012 , Vol. 32 >Issue 3: 257 - 264

DOI: https://doi.org/10.13249/j.cnki.sgs.2012.03.257

Orginal Article

Policy Implication Process and Prospect of Chinese Urban Agglomerations Formation and Development

  • FANG Chuang-lin
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  • Institution of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China

Online published: 2012-03-25

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本文是开放获取期刊文献，在以下情况下可以自由使用：学术研究、学术交流、科研教学等，但不允许用于商业目的.
Fold

Abstract

Urban agglomerations are the most dynamic and potential core areas for the future economic development of China. As the key and optimal development zones of major function oriented zoning in China, urban agglomerations play the roles of strategic support points, growth poles and core nodes in national productivity layout. To begin with, the formation and development of Chinese urban agglomerations indeed dates back to the initial stage of China′s reform and opening-up in the 1980s. It has gone through three stages, namely the embryonic development stage in the 1980s, the rapid growth stage in the 1990s and the sustained development stage in the 2010s. Moreover, there are distinct government-led characteristics for the formation and development of Chinese urban agglomerations, mainly resulted from national and local macro-regulation policies and regional development policies. They involve in both the guidance of national macro-regulation policies and the propensity of key regions′ development policies. Specifically, the related supportive policies and their implementation impact on the formation and development of Chinese urban agglomerations from the 6th Five-Year Plan to the 11th Five-Year Plan can be concluded as follows. Firstly, the policy about regional cooperation and economic zone in the 6th Five-Year Plan is to be the start the construction of Chinese urban agglomerations. Secondly, the policy about three levels of economic zone network in the 7th Five-Year Plan builds the preliminary framework for the construction of Chinese urban agglomerations. Thirdly, the policy about horizontal alliance and balancing urban and rural development in the 8th Five-Year Plan puts forward the integration outlook to the construction of Chinese urban agglomerations. Fourthly, the policy to promote balanced development among regions in the 9th Five-Year Plan drives the formation and development of urban agglomerations in the central and western regions of China. Fifthly, the urbanization strategy in the 10th Five-Year Plan points out the overall direction for the construction of Chinese urban agglomerations. Finally, the policy, which first time emphasizes urban agglomerations to be a primary pattern to accelerate urbanization in the 11th Five-Year Plan, establishes the spatial layout for the construction of Chinese urban agglomerations. In addition, in view of the urban agglomerations in different regions, different spatial patterns and different development degree, national government successively implements at least 22 supported policies with the principle of adaptation to local conditions. The policies actively guide Chinese urban agglomerations to ensure their sound and steady development.

Key words： urban agglomerations; formation and development; policy implication process; prospect; China

Cite this article

FANG Chuang-lin . Policy Implication Process and Prospect of Chinese Urban Agglomerations Formation and Development[J]. SCIENTIA GEOGRAPHICA SINICA, 2012 , 32(3) : 257 -264 . DOI: 10.13249/j.cnki.sgs.2012.03.257

城市群是指在特定地域范围内,以1个特大城市为核心,由至少3个以上都市圈（区）或大城市为基本构成单元,依托发达的交通通信等基础设施网络,所形成的空间相对紧凑、经济联系紧密、并最终实现同城化和高度一体化的城市群体[1,2]。在新的全球化时代背景下,城市群作为国家参与全球竞争和国际分工的全新地域单元,其发展正在深刻地影响着中国的国际竞争力[3~6]。中国的城市群是中国未来经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区,是中国主体功能区划中的重点开发区和优化开发区,在全国生产力布局格局中起着战略支撑点、增长极点和核心节点的作用[7]。中国城市群的真正形成与发育始于20世纪80年代的改革开放初期,历经30 a发展历程,大致可分为20世纪80年代的发育萌芽阶段、20世纪90年代快速成长阶段和21世纪前10 a的持续发展阶段共三大阶段。城市群的形成发育受到经济全球化、信息化、新型工业化、交通快捷化、政策扶持和知识经济等驱动因素的综合影响[8,9],其中政策成为推动中国城市群形成发育的无形力量,这使得中国城市群形成发育带有强烈的政府主导性,主要是国家及地方宏观调控政策和区域发展政策发挥作用的结果[10]。

1 国家宏观调控政策对城市群形成发育的影响过程分析

1949~2010年的60 a,中国先后执行了10个五年计划,其中“一五”到“五五”这5个五年计划基本上都未涉及城市群发展的相关政策。从“六五”、“七五”、“八五”、“九五”、“十五”到“十一五”这6个五年计划,都对中国城市群的发展提出了宏观调控的相关政策,尤其是“十五”计划和“十一五”规划明确地提出了城市群发展的具体政策措施,有力地推动着中国城市群不断形成和发展（表1）。
Table 1 The supportive policies and their implementation impacts on the development of urban agglomerations in the six Five-Year Plans of China from 1980 to 2010

表1 1980~2010年国家6个五年计划对城市群发展的相关扶持政策要点与实施效果分析

政策期限 主要扶持政策要点 扶持政策的实施效果 政策来源
“六五”计划
（1981~1985）		 开展地区经济技术协作;编制了长江三角洲经济区规划;批准建立深圳、厦门、珠海、汕头4大经济特区;批准开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛等14个沿海港口城市;批准建立长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区为沿海经济开放区 开启了中国城市群建设的序幕;加快了长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群等沿海地区城市群的形成与发展;催生了山东半岛城市群、辽东半岛城市群和海峡西岸城市群等沿海地区城市群的萌芽;提高了沿海地区城市群综合实力和国际竞争力;为跻身成为世界级城市群奠定了重要基础 “六五”计划（摘要）第3编第23、24章及《中国十个五年计划研究报告》
“七五”计划
（1986~1990）		 进一步推动上海经济区、东北经济区、以山西为中心的能源基地、京津唐地区、西南四省（区）地区等全国一级经济区网络的形成;提出了以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心建立二级经济区网络;提出以地级市为中心建立三级经济区网络;开放了山东半岛和辽东半岛,建成海南第5大经济特区;制定了沿海经济发展战略;做出了开发上海浦东的战略决策 搭建了中国沿海地区城市群建设的基本框架;首次以省会城市为核心规划建设省级城市群;催生了中西部地区城市群的萌芽;密切了中心城市与周边城市的经济技术联系,推动了城市群空间结构的形成和腹地范围的拓展;进一步推动山东半岛城市群、辽东半岛城市群和海峡西岸城市群的发展;浦东新区建设为长江三角洲城市群注入了更新的活力和更大的动力,奠定了长江三角洲城市群在国家城市群及经济发展中的龙头地位 “七五”计划（摘要）第3篇第20、21章
“八五”计划
（1991~1995）		 提出开展多领域、多层次、多形式的横向联合与协作,发展各具特色、分工合理的经济协作区;巩固、完善和发展区域合作组织和各种经济网络;加强城乡建设的统筹规划,有计划地推进中国城市化进程,并使之同国民经济协调发展;做好城市新区开发或旧区改造,建设新型乡镇;提出了沿海、沿边、沿江、沿主要铁路线开放开发的“四沿”开放发展战略,形成了全方位对外开放的格局 丰富了中国城市群建设的一体化内容,推动了城市群实现城乡建设一体化;经济协作区政策进一步明确了城市群辐射范围,推动城市群实现产业发展与布局一体化;横向联合与经济协作区建设政策推动了城市群实现基础设施建设一体化;相互开放市场、建设全国统一市场的政策推动了城市群区域共同市场建设的一体化;推动了沿长江地区和沿边地区城市群的发展 “八五”计划纲要第四部分第5、6章
“九五”计划
（1996~2000）		 提出了建立长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省地区和西北地区7大跨省市区经济区的方案;提出了加快中西部地区发展的战略,区域发展战略做出重大调整;提出并开始实施了西部大开发战略 密切了东、中、西部地区经济合作,缩小了东、中、西部发展差距,突出了区域发展的协调与均衡化;指明了中国沿海6大城市群快速成长的方向;为中西部地区城市群的发育和发展奠定了良好的支撑条件,促进了中西部地区城市群的发育 “九五”计划纲要第六部分
“十五”计划
（2001~2005）		 首次提出实施城镇化战略,引导城镇密集区有序发展,积极推进城镇化,调整城乡结构,切实解决“三农”问题;继续实施西部大开发战略,形成了西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）经济区;提出了促进中部崛起的战略决策 城镇化战略推动了城镇密集区的健康有序发展,为发展成真正的城市群奠定了基础;西部大开发战略拉动了西部地区城市群的形成;中部崛起战略的实施加速了长株潭城市群和武汉城市群建成国家资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区;城市群实现生态建设和环境保护的一体化 “十五”计划纲要第2篇第9章
“十一五”计划
（2006~2010）		 首次把城市群作为推进中国城镇化进程的主体形态;进一步实施了促进东部地区率先发展的决策;批准实施了西部大开发“十一五”规划,建立了成渝、关中-天水、环北部湾（广西）等重点经济区,鼓励南贵昆、呼包银、兰（州）西（宁）等形成有特色的城市带;启动实施了东北地区振兴规划;启动实施了中部地区崛起规划,促进中部地区城市群发展 奠定了中国城市群建设的空间配置格局;确立了城市群在中国城乡发展中的战略主导地位;促进东部地区率先发展的若干战略决策有力地推动了中国沿海地区6大城市群的稳定持续发展;东北地区振兴规划的实施极大地促进了辽东半岛城市群、哈大长城市群的快速成长;中部地区崛起规划的实施,促进长株潭城市群和武汉城市群建成国家“两型社会”综合配套改革试验区、促进江淮城市群、中原城市群和晋中城市群快速成长 “十一五”规划纲要第5篇第21章;近几年国务院通过的相关文件或批复的相关规划

1.1 “六五”计划提出的建设长江三角洲经济区标志着中国城市群的萌芽

“六五”计划执行期间,有计划有步骤地开展了地区经济技术协作,提出了编制部分地区国土开发整治规划,首先是编制以上海为中心的长江三角洲经济区规划[11]。这为中国城市群的萌芽与形成创造了良好的外部政策环境。期间为贯彻落实党的十一届三中全会提出的“对内搞活、对外开放”的重大改革决策,批准设立了4大经济特区、14个沿海开放城市和沿海开放地区。1985年1月,国务院再次将长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区批准为沿海经济开放区[12]。改革开放30 a的实践证明,国家批准建立的经济特区、沿海开放城市和沿海开放地区今天全部成为中国城市群的重要组成部分,这对长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、山东半岛城市群、辽东半岛城市群、海峡西岸城市群等沿海地区城市群的形成与发育奠定了非常重要的基础,对加快中国沿海地区外向型经济的发展和外向型城市群的培育起到了重要作用。

1.2 “七五”计划提出的三级经济区网络政策搭建了中国城市群建设的初步框架

“七五”计划执行期间,中国继续制订协作计划,进一步推动上海经济区、东北经济区、以山西为中心的能源基地、京津唐地区、西南“四省（区）五方”地区等全国一级经济区网络的形成和发展,提出了以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心建立二级经济区网络和以地级市为中心建立三级经济区网络的要求[13]。这首次为许多省区规划和建设以省会城市为核心的城市群提供了最早的政策依据,进一步促进了城市群的催生和发展。
“七五”计划还制定了沿海地区经济发展战略,实施了一系列向沿海地区倾斜的区域发展政策。从1986年起陆续开放了山东半岛和辽东半岛,进一步推动了山东半岛城市群和辽东半岛城市群的形成与发展;又在1988年把海南建成国内最大的经济特区,并在广东、福建建立范围更大的改革开放试验区,推动了珠江三角洲城市群和海峡西岸城市群的快速成长;1990年国家又做出了开发上海浦东的战略决策,浦东新区的建设为长江三角洲城市群注入了更新的活力和更大的动力,基本上奠定了长江三角洲城市群在国家城市群发展中的龙头地位。

1.3 “八五”计划开展的横向联合与城乡统筹政策注入了中国城市群建设的一体化内容

“八五”计划执行期间,全国各地区按照互惠互利、风险共担、发挥优势的原则,开展了多领域、多层次、多形式的横向联合与协作,建立了各具特色、分工合理的经济协作区[14],加强了城乡建设的统筹规划,提出了“四沿”开放发展战略,提出了中国对外开放由沿海地区扩展到沿边、沿江、沿主要铁路线和内陆省会城市,形成了全方位对外开放的格局。这些政策进一步明确了城市群的辐射范围,刺激了城市群基础设施建设和区域性大市场的建设,推动了中国城市群实现产业发展与布局一体化、基础设施建设一体化、区域性市场建设的一体化和城乡建设一体化,催生了中国沿长江地区城市群如成渝城市群、武汉城市群、长株潭城市群、江淮城市群等的形成,沿边地区城市群如南北钦防城市群、天山北坡城市群等的萌芽。

1.4 “九五”计划提出的区域协调发展政策推动了中国中西部地区城市群的形成发育

“九五”计划提出了在已有经济布局的基础上,突破行政区划界限,以中心城市和交通要道为依托,逐步形成长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省地区和西北地区7 个跨省区市的经济区域,依托沿海大中城市,形成以辽东半岛、山东半岛、京津冀为主的环渤海综合经济圈;以珠江三角洲和闽东南地区为主,形成外向型经济发达的经济区[15]。这些都为中国沿海地区6大城市群的快速成长指明了方向。
“九五”计划纲要还提出了加快中西部地区发展的战略,实行规范的中央财政转移支付制度,逐步增加对中西部地区的财政支持,加快中西部地区改革开放的步伐,为中西部地区城市群的发育和发展奠定了良好的支撑条件。1999年6月,国家做出了西部大开发的战略决策,西部大开发战略的实施缩小了三大经济地带之间经济发展的差异,使得中国区域协调发展和西部地区城市群的发展获得了前所未有的动力。

1.5 “十五”计划实施的城镇化战略指明了中国城市群建设的基本方向

“十五”计划首次提出实施城镇化战略,引导城镇密集区有序发展,促进城乡共同进步。并首次提出了城镇密集区的概念（含义包括城市群）,要求走符合中国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路,逐步形成合理的城镇体系。有重点地发展小城镇,积极发展中小城市,完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用,引导城镇密集区有序发展[16]。继续实施了西部大开发战略。按照以线串点,以点带面的原则,形成了“两带一区”,即西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）经济区。这些政策措施拉动了西部地区城市群如天山北坡城市群、南北钦防城市群、滇中城市群、黔中城市群、成渝城市群、关中城市群、兰白西城市群、酒嘉玉城市群的形成。期间提出了实施中部崛起的战略决策,首次明确指出要充分发挥中部地区的区位优势和综合经济优势,加强现代农业特别是粮食主产区建设;建立粮食主销区对主产区的利益补偿机制,突出解决 “三农”问题。中部崛起战略加速了长株潭城市群和武汉城市群建成国家资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区。

1.6 “十一五”规划首次把城市群作为推进城镇化的主体空间形态

“十一五”规划纲要首次提出把城市群作为推进城镇化的主体形态,城市群在中国城乡区域发展中逐步取得了主导地位。逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴,长江及陇海线为横轴,若干城市群为主体,其他城市和小城镇点状分布,永久耕地和生态功能区相间隔,高效协调可持续的城镇化空间格局;已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域,要继续发挥带动和辐射作用,加强城市群内各城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力;具备城市群发展条件的区域,要加强统筹规划,以特大城市和大城市为龙头,发挥中心城市作用,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群;人口分散、资源条件较差、不具备城市群发展条件的区域,要重点发展现有城市、县城及有条件的建制镇,成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心[17]。期间进一步实施了促进东部地区率先发展的若干战略决策,批准实施了西部大开发“十一五”规划,启动实施了东北地区振兴规划和中部地区崛起规划。所有这些政策的落实,对中国东中西部地区城市群的形成与发育都起到了积极的建设性作用。

1.7 “十二五”规划继续把城市群作为推进城镇化的战略依托

在“十二五”规划的第二十章第一节“构建城市化战略格局”中提出,按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则,遵循城市发展客观规律,以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴,以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局。提出在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群,在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局,缓解特大城市中心城区压力①(① 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要, 新华网,2011年03月17日)。

2 国家重点区域政策对城市群发展的影响过程分析

城市群地区是中国经济社会发展中最具潜力和活力的战略重点区域,绝大部分城市群位于中国确定的优化开发区和重点开发区,为了推进这些战略重点区域的率先快速发展,除了实施城镇化战略、西部大开发战略、中部崛起战略、东北振兴战略和进一步推进东部地区率先发展战略等区域协调发展战略决策外,国家和省级政府针对重点区域城市群的发展,相继又出台了一系列具有很强针对性的个性化扶持政策和指导意见,因地制宜地促进不同地区、不同类型和不同发育程度的城市群实现共同发展和整体成长。据不完全统计,从2007~2011年的5 a中,国务院先后批准或同意支持的各类城市群发展政策多达31项,涉及23个省、自治区和直辖市,其中仅2009年就多达14项。在这24项扶持政策中,其中支持东部地区城市群发展的政策最多,超过14项,支持中部地区城市群发展的政策7项,支持西部地区城市群发展的政策10项（表2）。
Table 2 The function routes of national supportive policies to the formation and development of urban agglomerations in China

表2 中国城市群形成发育中的国家扶持政策作用点

地区名称 城市群名称 国家提出的相对应的扶持政策名称 政策出台
单位		 政策批复文号 政策作用起始时间
东部地区
（14）		 长江三角洲
城市群		 《国务院关于推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》 国务院 国发[2008]30号 2008年9月
《江苏沿海地区发展规划》 国务院 国函[2009]83号 2009年6月
《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业,建设国际金融中心和国际航运中心的意见》 国务院 国发[2009]19号 2009年4月
《浙江海洋经济发展示范区规划》 国务院 国务院批复 2011年3月
珠江三角洲
城市群		 《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008~2020)》 国务院 国函[2008]129号 2008年12月
《横琴总体发展规划》 国务院 常务会议通过 2009年8月
《深圳综合配套改革试验总体方案》 国务院 国务院批复 2009年5月
京津冀
城市群		 《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》 国务院 国发[2006]30号 2006年5月
《国务院关于同意支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区的批复》 国务院 国务院批复 2009年3月
《河北沿海地区发展规划》 国务院 国务院批复 2011年11月
山东半岛
城市群		 《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》 国务院 国函[2009]138号 2009年11月
《山东半岛蓝色经济区发展规划》 国务院 国函[2011]1号 2011年1月
辽东半岛
城市群		 《辽宁沿海经济带发展规划》 国务院 常务会议通过 2009年7月
海峡西岸
城市群		 《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》 国务院 国发[2009]24号 2009年5月
中部地区
（7）		 长株潭
城市群		 《关于批准长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的通知》 国务院 发改经体(2007)3428号 2007年12月
武汉城市群 《关于批准武汉城市圈为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的通知》 国务院 发改经体(2007)3428号 2007年12月
江淮城市群 《国务院关于皖江城市带承接产业转移示范区规划的批复》 国务院 国函[2010]5号 2010年1月
环鄱阳湖
城市群		 《国务院关于鄱阳湖生态经济区规划的批复》 国务院 国函[2009]145号 2009年12月
中原城市群 中原经济区纳入国家主体功能区规划的重点开发区
《中原经济区建设纲要》		 国务院 2011年1月
晋中城市群 《山西国家资源型经济转型综合配套改革试验区》 国务院 发改经体[2010]2836号 2010年12月
哈大长城市群 《中国图们江区域合作开发规划纲要—以长吉图为开发开放先导区》 国务院 发改地区(2009)2554号 2009年8月
西部地区
（10）		 成渝城市群 《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》 国务院 国发[2009]3号 2009年1月
《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》 国务院 发改经体(2007)1248号 2007年6月
《关于同意设立重庆两江新区的批复》 国务院 国务院批复 2010年5月
南北钦防
城市群		 《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》 国务院 国发[2009]42号 2009年12月
《广西北部湾经济区发展规划》 国务院 发改地区(2008)144号 2008年1月
关中城市群 《关于批准关中-天水经济区发展规划的通知》 国务院 发改西部(2009)1500号 2009年6月
《国家主体功能区规划》明确西咸新区为国家重点开发区之一,西咸新区建设上升为国家战略 国务院 国务院批复 2010年12月
兰白西
城市群		 《甘肃省循环经济发展总体规划》：兰州、白银石油化工与有色冶金循环经济基地 国务院 国函[2009]150号 2009年12月
酒嘉玉
城市群		 《甘肃省循环经济发展总体规划》：酒泉、嘉峪关清洁能源与冶金新材料循环经济基地 国务院 国函[2009]150号 2009年12月
银川平原
城市群		 《国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》 国务院 国发[2008]29号 2008年9月

2.1 东部地区城市群发展的倾向性政策目标

在支持东部地区城市群发展的政策措施中,提出要走新型城市化道路,加快发展现代服务业,建设国际先进制造业基地,全面提高可持续发展能力,把长江三角洲城市群建成为具有较高国际竞争力的世界级城市群;把珠江三角洲城市群建成探索科学发展模式试验区、深化改革先行区和扩大开放的重要国际门户,建成世界先进制造业和现代服务业基地;把海峡西岸城市群建成为两岸人民交流合作的先行先试区和东部沿海地区重要的先进制造业基地;把辽东半岛城市群建成为东北亚重要的国际航运中心和具有国际竞争力的国际产业带;把山东半岛城市群建成全国重要的蓝色经济示范区、高效生态经济示范区、全国重要的特色产业基地和后备土地资源开发区;把河北沿海地区建设成为环渤海地区新兴增长区域、京津城市功能拓展和产业转移的重要承接地、全国重要的新型工业化基地、中国开放合作的新高地和北方沿海生态良好的宜居区;把中关村建成国家自主创新综合配套改革试验区和全球科技创新中心;把上海建成为国际金融中心和国际航运中心,把天津滨海新区建成中国北方高水平的现代制造业基地、北方国际航运中心和国际物流中心以及全国综合配套改革试验区;把深圳建成科学发展的示范区、改革开放的先行区、自主创新的领先区、现代产业的集聚区和粤港澳合作的先导区,建成全国经济中心城市、国家创新型城市、国际化城市和中国特色社会主义示范市;把江苏沿海地区建成中国沿海新型工业基地和辐射带动能力强的新亚欧大陆桥东方桥头堡;把浙江海洋经济发展示范区建成中国东部沿海地区重要的经济增长极;将横琴岛106.46 km2建设成为连通港澳、区域共建的“开放岛”,经济繁荣、宜居宜业的“活力岛”,知识密集、信息发达的“智能岛”和资源节约、环境友好的“生态岛”;将海南岛建成国际旅游岛、中国旅游业改革创新试验区和国际一流的海岛休闲度假旅游目的地。

2.2 中部地区城市群发展的倾向性政策目标

在支持中部地区城市群发展的政策措施中,提出要在国家实施中部崛起重大战略决策的背景下,除了将中部地区建成全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽外,把长株潭城市群和武汉城市群建成全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区;把哈大长城市群的长吉图地区建成中国图们江区域合作开发开放先导区;把江淮城市群（皖江城市带）建成长三角产业转移拓展优先区、科学发展试验区、全国重要的先进制造业和现代服务业基地,以及中部地区崛起的重要增长极;把环鄱阳湖城市群建成全国大湖流域综合开发示范区、长江中下游水生态安全保障区和加快中部崛起的带动区,建成国际生态经济合作的重要平台,把中原城市群建成国家主体功能区规划的重点开发区,把晋中城市群建成国家资源型经济转型综合配套改革试验区。

2.3 西部地区城市群发展的倾向性政策目标

在支持西部地区城市群发展的政策措施中,提出要在国家实施西部大开发战略的宏观背景下,除了继续加强基础设施建设,大力发展特色优势产业,着力振兴装备制造业,引导重点经济区加快发展、鼓励城市群集聚发展外,要将成渝城市群建成全国统筹城乡综合配套改革试验区,把重庆市建成西部地区的重要增长极、长江上游重要的经济中心和城乡统筹发展的直辖市;把重庆两江新区建成内陆开放型经济示范区、内陆重要的先进制造业基地和现代服务业基地、长江上游金融中心和创新中心、内陆开放的重要门户与科学发展的示范窗口;把南北钦防城市群建成为中国-东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心、带动支撑西部大开发的战略高地和重要国际区域经济合作区;把甘肃省建成国家唯一的省级循环经济示范区;把关中城市群（关中-天水经济区）建成全国内陆型经济开放开发战略高地、统筹科技资源改革示范基地、全国先进制造业重要基地、全国现代农业高技术产业基地和彰显华夏文明的历史文化基地。

3 总体实施效果评价与展望

中国城市群的形成与发育始于20世纪80年代的改革开放初期,至今已有30 a的发展历程,期间政策作为一种无形力量贯串于城市群形成发育全过程的始终,在推动城市群持续稳定发展中起到了积极的建设性作用,国家宏观调控政策和区域发展政策的叠加扶持和强力支持使得中国城市群的形成发育带有强烈的政府主导性,总体实施效果良好。

3.1 国家宏观调控政策的实施构筑了中国城市群建设的基本框架

具体表现为,“六五”计划提出的区域协作和经济区政策开启了中国城市群建设的序幕,“七五”计划提出的三级经济区网络政策搭建了中国城市群建设的初步框架;“八五”计划提出的横向联合与城乡统筹政策注入了中国城市群建设的一体化内容;“九五”计划提出的区域协调发展政策推动了中国中西部地区城市群的形成发育;“十五”计划实施的城镇化战略指明了中国城市群建设的基本方向;“十一五”规划首次把城市群作为推进城镇化的主体形态,奠定了中国城市群建设的空间格局。

3.2 国家重点区域政策的实施推动中国城市群向成熟方向发展

针对处在不同地区、不同类型和不同发育程度的城市群,国家相继因地制宜地实施了至少涉及23个省、自治区和直辖市的31项差异化扶持政策,确保每个城市群的建设富有特色,错位发展。这些政策有力地推动着中国城市群朝着健康稳定的方向持续发展,并逐步实现由发育初期阶段、发育成长阶段向发育成熟阶段迈进。

3.3 政策作用的结果将推动形成国家城市群空间结构新体系

通过国家宏观调控和重点区域政策的实施,未来20~30 a,中国城市群结构体系的演变将以经济全球化、市场经济体制、交通通道建设、大江大河流域经济带建设、区域经济政策和跨省经济协作区的建设等为动力,按照点-轴-面的空间结构模式,形成由23个城市群、3大城市群连绵主轴带（东部沿海地区纵向城市群连绵带、长江流域横向城市群连绵带和黄河流域横向城市群连绵带）、6大城市群集聚区（三江平原城市群集聚区、黄淮海平原城市群集聚区、长江中下游平原城市群集聚区、珠江闽江城市群集聚区、长江上游城市群集聚区和黄河上游城市群集聚区）组成的国家城市群空间结构体系[18]。

3.4 政策作用的负面效应不可忽视

政策在对中国城市群形成发育起到积极的建设性作用的同时,也产生了一些负面效应。由于政策的强力支持,使得中国城市群形成发育过程带有强烈的行政干预色彩和拉郎配做法;各省市自治区争相提出建设城市群的宏伟设想,力图纳入国家发展战略和形象宣传范畴,甚至争相扩权强势、变相圈地,盲目跟风,不顾资源环境承载力争相提出高指标和高目标,并演变为城市群之间的资源环境剥夺行为,等等。这样做的结果,导致各地城市群建设出现了明显的相互攀比、不正当竞争甚至重复建设、遍地开花等现象。如何把握政策因素在中国城市群形成发育过程中发挥作用的程度,是需要进一步研究探讨的新命题。

3.5 未来政策作用的研究重点

针对政策在城市群发展中出现的部分负面效应,建议在未来的研究中,重点研究中国城市群形成发育的阶段性政策、城市群利益分配政策和城市群权力机构的组织政策;加强对城市群高密度集聚的资源环境承载机理和保障程度的计算实验系统研究[19];开展对资源节约型城市群、环境友好型城市群、低碳型城市群相关扶持政策的研究;协调好支持城市群发展的各类政策的冲突与矛盾关系,并提出把中国部分城市群建设成为世界级超大城市群的相应政策支持措施。

The authors have declared that no competing interests exist.

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