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地理科学 >

2022 , Vol. 42 >Issue 2: 198 - 207

DOI: https://doi.org/10.13249/j.cnki.sgs.2022.02.002

城市体检专栏

国内外大城市体检与规划实施评估的比较研究

  • 杨艺 ,
  • 李国平 ,
  • 孙瑀 ,
  • 付华
展开
  • 北京大学政府管理学院，北京 100871
李国平。E-mail:

杨艺（1995-），女，湖北宜昌人，博士研究生，主要从事城市与区域经济研究。E-mail:

收稿日期: 2021-09-25

  修回日期: 2021-12-01

  网络出版日期: 2022-02-20

基金资助

国家社会科学基金项目(20ZDA040)

版权

版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
收起

Comparative Study on Urban Physical Examination and Planning Implementation Evaluation of Big Cities at Home and Abroad

  • Yang Yi ,
  • Li Guoping ,
  • Sun Yu ,
  • Fu Hua
Expand
  • School of Government, Peking University, Beijing 100871, China

Received date: 2021-09-25

  Revised date: 2021-12-01

  Online published: 2022-02-20

Supported by

National Social Science Foundation of China(20ZDA040)

Copyright

Copyright reserved © 2022.
Fold

摘要

伦敦、纽约、东京等国外大城市建立了较为完备的规划实施评估体系，能够为完善中国城市体检评估制度提供参考。城市体检与规划实施评估是对城市发展中阶段性问题的响应，也是政策制定和制度安排的产物。城市体检评估已成为中国城市规划实施效果评价的新模式以及进行规划动态维护的重要依据。受社会体制、历史文化等因素影响，国内外大城市形成了差异化的“实施前协商-数据采集-分析论证-问题诊断-实施后反馈”评估框架。从评估指标体系来看，中国城市体检评估指标以宏观经济社会指标为主，伦敦等国外大城市还会对新建项目、新增设施情况进行动态监测。从评估方法来看，大数据与智能化数字平台的发展有力增强了评估的精准度和科学性，国外大城市在社区微观层面评估和多元主体参与协作方面进行了较多探索。基于此，提出以下优化中国城市体检评估体系的对策建议，包括动态优化指标体系、挖掘利用多源城市数据、加强多层级评估的协调、完善常态化保障机制。

关键词： 城市体检评估; 规划实施评估; 国外大城市体检; 体检评估指标体系

本文引用格式

杨艺 , 李国平 , 孙瑀 , 付华 . 国内外大城市体检与规划实施评估的比较研究[J]. 地理科学, 2022 , 42(2) : 198 -207 . DOI: 10.13249/j.cnki.sgs.2022.02.002

Abstract

Big cities abroad such as London, New York and Tokyo have also established relatively complete system of planning implementation evaluation, which can provide reference for improving urban physical examination and evaluation in China. With the advancement of urbanization, "big city disease" has become a common challenge for all big cities. Urban physical examination and planning implementation evaluation are the response to periodic problems in urban development and also the product of policy formulation and institutional arrangement. Large cities in developed countries, such as New York and London, have deeper development needs due to their high level of social development, and pay more attention to new issues such as economic vitality, social equity and inclusiveness, transportation resilience, and community construction. At present, urban physical examination and evaluation is a new model of urban planning evaluation in China. It’s also an important basis for dynamic maintenance of planning. Influenced by social system, historical culture and other factors, big cities at home and abroad have formed different evaluation frameworks. From pre-implementation consultation, data collection, analysis and demonstration, problem diagnosis to post-implementation feedback, there are great differences among big cities at home and abroad. From the perspective of the evaluation index system, China’s indexes of urban physical examination and evaluation are mainly macroeconomic and social indicators. However, big cities abroad such as London also carry out dynamic monitoring of new projects and new facilities. From the perspective of evaluation methods, the development of big data and intelligent digital platforms has greatly enhanced the accuracy and scientificity of evaluation. Furthermore, big cities abroad have made more explorations in micro-level evaluation and multi-subject participation. Based on this, this paper puts forward the following suggestions to optimize urban physical examination and evaluation in China, including dynamically optimizing the index system of urban physical examination and evaluation, in-depth mining and utilization of multi-source urban monitoring data, strengthening the connection and coordination of multi-level evaluation, and improving the regular guarantee mechanism for urban physical examination and evaluation.

Key words： urban physical examination and evaluation; planning implementation evaluation; urban physical examination of big cities abroad; index system of urban physical examination and evaluation

改革开放以来，中国城镇化水平快速上升。第七次全国人口普查结果显示，2020年中国城镇化率达到63.9%，比1978年净增加了46个百分点，与2010年第六次全国人口普查相比提高了14.21个百分点[1]。根据预测，中国的城镇化水平还将进一步上升，预计到2030年可以达到70%[2]。快速城镇化进程使得中国的城市面貌焕然一新，城乡居民生活水平显著提升，但也导致了大城市面临较为严重的“大城市病”问题。面向新时代发展的要求，中国从高速经济增长转向高质量发展阶段[3]，其城市建设应更加注重人居环境与生活品质，努力实现可持续发展[4]。2017年，习近平总书记在考察北京城市规划工作时提出了建立城市体检评估体系的指示[5]。此后，广州、重庆、西安等城市陆续开展城市体检工作，探索建立实时监测、定期评估、动态维护的城市体检评估机制。城市体检评估是中国城市规划实施评估的新模式[6]，目前处于试点阶段，评估实施办法与指标体系构建有待进一步完善。
展望全球，纽约、伦敦、东京等国外大城市也已建立较为完备的规划实施评估体系，具有丰富的规划评估实践经验。20世纪60年代至今，评估逐渐成为发达国家城市规划中不可或缺的一个环节，甚至成为核心环节之一[7]。以伦敦为例，2021年3月伦敦市发布新版《大伦敦空间发展战略》，设置“规划监测”为独立一章，提出继续采用年度监测报告（Annual Monitoring Report，AMR）对核心监测指标（Key Performance Indicators，KPIs）的完成情况进行动态评估[8]。自2005年开始，伦敦市每年都向社会发布伦敦规划的年度监测报告，并据此及时调整规划政策，保障大伦敦规划的落实到位。由此可见，健全的规划评估体系正在城市发展中发挥日益重要的作用，有助于准确把握规划实施现状，动态监测城市病问题，为和谐宜居的全球城市建设提供必要支撑。本文在总结多国评估经验的基础上，对国内外大城市体检与规划实施评估进行比较研究，试图为中国进一步完善城市体检评估体系提供借鉴和参考。

1 规划实施评估的基本内涵

规划实施评估是指对城市规划中环境、社会、经济、财政和基础设施实施情况的系统性评估[9]。它包括3个环节：实施前评估即“预估”（Appraisal），是对尚未实施的规划方案进行测试；实施中评估即“监测”（Monitoring），是对实施过程中的规划举措进行动态监测和修正；实施后评估即“评估”（Review），是对已实施的规划项目进行考核和反馈[10]。Talen将其归纳为“实施前评估”与“实践评估”[11]，Berke等将其概括为“采纳前评估”与“采纳后评估”[12]。基层实践中的实施前评估可能存在流于形式、体系性薄弱、制度不完善等问题[13]。目前中国城市体检评估机制侧重于实施后评估，如果忽视实施过程监测，则难以回答规划实施产生偏差的根本原因[14]。
为监测规划实施的效果，需要依据城市发展阶段和规划目标，建立系统化的指标体系进行动态评估。从国内外规划实践来看，经济活力[15]、民生保障[16]、绿色生态[17]、交通便捷[18]等领域的指标在各城市均具有普适性。随着人们对生活品质要求的日益提高，纽约、伦敦、北京等国际大都市相继在规划指标中加入宜居城市建设水平[19]。宜居城市反映了所有城市共同的发展趋势，旨在通过不断改善居民居住环境，共建美好幸福的生活家园[20]。对于大城市而言，人口和产业活动高度集聚必然增强社会多样性[21]，因而对包容城市规划建设提出更高要求。此外，新冠肺炎疫情凸显了城市安全韧性的重要性。Barnett指出，城市韧性是面对疫情等突发社会危机时，做出迅速响应、较快适应、动态反馈并维持发展的能力[22]，为此中国在2020年城市体检评估中专门纳入韧性城市建设指标。
随着大数据时代的到来，海量大数据、人工智能、信息网络等新技术能够高效精准地识别城市发展阶段性特征[23]，为定量化的规划实施评估提供了新方法。长沙[24]、上海[25]、杭州[26]等全国多个城市对此展开探索和实践。从上述研究可以发现，学界主要集中于探讨规划实施评估理论与方法，多以特定城市或国家为例展开分析，缺乏体系性与全面性。作为动态监测规划实施成效的重要手段，国内外大城市的规划评估模式具有一定的共同性，但受社会体制、行政制度、历史文化等诸多因素所影响，二者又都具有较强的地方性。本文基于此，试图对国内外大城市体检与规划实施评估进行比较研究，从总体框架、指标体系、评估方法等多个维度进行综合分析，以本文为进一步优化中国城市体检评估新模式提供必要参考。

2 中外大城市体检与规划评估背景比较

城市体检与规划实施评估首先是对城市发展中阶段性问题的响应（图1）。随着城市化进程的推进，“大城市病”成为国内外大城市的共同挑战。人口与产业活动的过度集聚，引发了交通拥堵、住房紧张、环境污染、资源短缺等一系列问题[16,17]。由此，中国的大城市迫切需要建立健全城市体检评估体系，通过诊断规划实施成效，推动解决城市建设中存在的突出问题。现阶段，纽约、伦敦等发达国家的大城市由于社会发展水平较高，具有更深层次的发展需求，更为关注经济活力、社会公平与包容性、交通韧性、社区建设等方面的新问题。为了促进可持续发展，国外大城市也需要完善规划实施评估体系，有效提升城市发展质量与生活品质。
图1 国内外大城市体检与规划实施评估的背景

Fig. 1 Background of urban physical examination and planning implementation evaluation of big cities in China and abroad

同时，城市体检与规划实施评估也是政策制定和制度安排的产物（图1）。城市体检评估是中国城市规划实施效果评价的新模式以及进行规划动态维护的重要依据，目前正处于试点阶段，体现出较强的政策导向。2017年开始，北京市率先开展城市规划体检工作。2019年，住房和城乡建设部选择11个城市开展体检试点，包括沈阳、南京、厦门、广州、成都、福州、长沙、海口、西宁、景德镇和遂宁市。2020年，样本城市数量扩大至36个，其中大部分为省会城市[27]。除样本城市以外，广东、陕西、江西、青海等省探索在全省推动城市体检工作。2021年，样本城市数量将进一步扩大至59个，并支持有条件的省份在设区城市全面推进城市体检[28]。与之相对应，发达国家的大城市经过多年探索和实践，形成了较为健全的规划实施评估制度，基本建立常态化的规划实施评估保障机制。它们陆续颁布多项相关法律，及时对相关条文进行修订和完善，对于规划实施评估的程序和办法进行了较为明确的制度安排。
开展城市体检与规划实施评估工作的主要目的在于动态监测规划实施情况，及时发现城市建设中的城市病问题，然后针对性地制定整改举措。这在现阶段有助于中国落实新发展理念，推动城市高质量发展，切实改善广大市民的人居生活环境。对于国外大城市而言，规划实施评估能够有力地促进城市良性增长，践行可持续发展理念，努力建设成为强大健康、包容公平、有活力也有韧性的国际化大都市。

3 评估总体框架比较

国内外大城市基于不同的发展阶段和社会体制，演化形成了差异化的规划评估模式（图2）。按照评估流程来分，在实施前评估阶段，城市体检评估体现了中国特色民主，社会公众可通过民主评议会、专家咨询会、听证会等方式参与规划的制定和审议，相关权利责任均有明确的法律规定。发达国家的大城市则将多元主体协作的协商民主制度纳入法律框架，颁布多项法律及修正案，对不同利益主体参与规划审议的权利、决策流程、资质要求进行详细规定，充分保障政府、私营部门、社会组织、社区和公众对政府决策过程的合法参与。
图2 国内外大城市体检与规划实施评估的总体框架

Fig. 2 Framework of urban physical examination and planning implementation evaluation of big cities in China and abroad

在实施中与实施后评估阶段，规划评估工作集中体现在数据采集、分析论证与问题诊断环节。首先是数据采集环节，中国探索建立城市体检评估基础数据库，以公开统计数据为主，配合采用现场采集数据与互联网大数据进行实时监测；国外大城市建立城市发展数据库进行动态监测，不仅纳入宏观的经济社会指标数据，还囊括了新建项目等数据信息。其次是分析论证环节，2021年中国城市体检指标体系包括生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力8个方面以及反映各城市特点的特征性指标，采取城市自体检、第三方体检和社会满意度调查相结合的方式进行评估[28]；国外大城市的规划实施评估指标体系一般包括经济活力、包容社区、社会公平、健康城市、新增住房等综合维度，更加关注新建项目与新增设施，多以政府部门为主体进行评估。最后是问题诊断环节，国内外大城市都强调根据不同类型指标的测算结果，查找和研判城市发展问题，并据此出台整改对策、调整规划举措。年度城市体检报告还成为中国城市制定下一阶段城市建设相关规划、城市建设年度计划和建设项目清单的重要依据。

4 评估指标体系比较

建立科学全面的规划评估指标体系，能够为准确研判城市发展现状与问题提供有效支撑。下面以中国首个开展城市体检的城市北京和国外大城市伦敦为例，进一步探讨评估指标体系的设计逻辑。
伦敦在2021年《大伦敦空间发展战略2021》中首次提出“良性增长”（Good Growth）远景目标及6个子目标，旨在实现具有社会和经济包容性及环境可持续性的增长[8]。规划提出继续以年度监测报告对城市良性增长情况进行动态评估，并建立涵盖住房、经济、环境、交通、健康、空气质量、文化与遗产8个领域的12项核心监测指标体系（表1）。伦敦的城市规划及实施评估水平一直位于全球前列。2005年以来，历版年度监测报告都会结合规划目标与城市建设进展对监测指标进行完善。从新版监测指标体系可以看出，为了应对当前“城市病”问题，伦敦尤为强调可持续发展的规划理念，追求高质量发展与生活品质提升。经济适用型住房及办公场所供应量等指标突出反映了政府对弱势群体的关注，通过促进公平、增进福祉，努力让发展成果惠及全体市民。
表1 《大伦敦空间发展战略2021》中年度监测报告的核心指标

Table 1 Core indicators in the annual monitoring report of The Spatial Development Strategy for Greater London (2021)

良性增长子目标 领域 核心监测指标 具体任务
　　资料来源：参考文献[8]。
提供伦敦市民所需的住房 住房 新建住房供应量 增加新建住房供应，到2029年3月之前每年新建6.6万套
经济适用房供应量 增加新建住房项目中经济适用房的占比
发展良好的经济 经济 办公场所供应量 办公场所批复建设规模是过去3 a平均水平的3倍
经济适用型办公场所供应量 增加经济适用型办公场所的供应量及其占比
充分利用土地 工业用地供给 不减少工业区的工业和仓储用地规模
创造健康城市 环境 保护绿化带和大都会开放型土地 防止对绿化带和大都会开放型土地的破坏
新开发项目碳排放 与2013年建筑法规的规定相比，减少35%的碳排放量
空气质量 空气质量 采取积极的开发措施，至少满足空气质量中性排放标准
提高效率和韧性 交通 交通方式占比 到2041年步行、自行车和公共交通方式占比增至80%
建设强大而包容的社区 健康 积极出游的市民 增加自行车停车位，到2041年实现“所有市民每天两次骑行10分钟”的健康目标
遗产 城市开发对历史文化遗产的影响 城市建设中减少对历史文化遗产的破坏，注重传承与保护
文化 文化基础设施供给 不减少文化场馆和设施数量
北京是中国第一个开展城市规划体检的城市，2021年率先开展规划实施的五年评估工作，由此确立了“一年一体检、五年一评估”的常态化机制。北京的城市体检评估主要围绕《北京城市总体规划（2016—2035年）》[29]实施的7个方面展开，具体包括“四个中心”建设、人口资源环境协调发展、大城市病治理与人居环境建设、历史文化名城保护与城市风貌特色塑造、京津冀协同发展、城市治理以及和谐宜居之都社会满意度评价。2019年度北京城市体检共设置上百项监测指标，其评估指标的数量远多于伦敦。与伦敦侧重于评估新建项目、新增设施不同，北京城市体检评估是对全市各个领域的综合性评价，在指标体系构建方面则更为宏观（图3）。
图3 伦敦年度监测报告（2021年）与2019年度北京城市体检的指标体系设计

资料来源于文献[8]和[29]

Fig. 3 Indicator system of annual monitoring report of London in 2021 and urban physical examination and evaluation of Beijing in 2019

5 评估方法比较

5.1 利用大数据等新技术实时监测城市发展动态

随着新一代信息技术迅猛发展，大数据、智能化数字平台等新手段正在深刻影响着城市体检与规划实施评估进程，使得评估精细化程度不断提高。厦门市以数字治理助力城市体检，被自然资源部选为全国典型优秀案例。2020年城市体检中，厦门充分利用“政府数据-大数据-社会调查数据”开展精细化评估，广泛融合企业大数据、手机信令数据、遥感数据、“12345”市民服务热线等多源数据。通过采用量化的技术手段，能够精准识别城市经济社会发展的阶段性特征，切实促进规划评估效力提升。为进一步整合多源数据，厦门在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中新增城市体检评估模块，实现全市24个职能部门的数据共享。依托大数据、智能化信息平台等新技术，厦门实现了对城市人流、交通网络、公共服务水平的实时动态监测，有效提高了体检评估的科学性与客观性。
伦敦市也建立了伦敦发展数据库（London Development Database，LDD），实时更新大伦敦地区的经济社会发展指标及项目信息，进行可视化处理并向全社会共享。与厦门智能平台的数据收集方式类似，伦敦发展数据库的各项指标信息也是由各区政府上传并即时更新，市政府则具有核实和监管的职责。该平台有效整合了大伦敦地区的大数据等多源信息渠道，一方面成为伦敦年度监测报告的重要数据来源，有效提高规划实施评估效率；另一方面显著提高了政府部门及社会公众获取信息的便捷程度，形成了良好的全民参与城市治理氛围。与厦门侧重于经济社会宏观数据共享不同，伦敦发展数据库更强调收集新建项目的有关信息，尤其是新建住宅、新建办公场所等项目。2004年以来，该平台建设不断丰富和完善，目前已经能够按地区或邮编搜索大伦敦地区任意待建或已建项目信息[30]。

5.2 从“市-区”两级评估到“市-区-街道-社区”多级评估

从地理尺度来看，城市-城区-街道-社区存在层层嵌套关系[31]，因此体检与规划实施评估需要对城市中的不同空间尺度分别进行评估。纵观全球，受数据获取难度、规划精细程度等因素所影响，目前“市-区”两级评估更为普遍，“市-区-街道-社区”多级评估则依赖于建立具有针对性的评估体系。以西安市为例，西安在2020年城市体检中坚持全域评估与区域评估相结合，既对城市总体规划实施情况进行剖析，也对各区、开发区、老城区、核心区进行重点评估。对于街道、社区微观层面，西安通过社会满意度调查了解广大市民的迫切需求，以人民群众的主观感受反映城市人居环境建设的实际水平，试图为城市体检工作提供一定支撑。但单一的抽样调查方式难以客观全面地反映基层实践中的规划实施问题，仍待进一步拓展微观层面的评估方法和范围。
市、区尺度评估更加关注城市发展建设是否实现了预定的规划目标，是否完成了规划指标任务。相较而言，街道、社区尺度评估更能反映出社会公众的民生诉求，有助于从根源上挖掘城市问题的原因所在，从而优化和提升规划实施成效。与纽约等国外大城市相比，中国城市规划中对社区等微观层面的规划略显不足，这直接导致社区尺度的体检评估缺少足够支撑。纽约市新版规划《一个纽约2050：建立一个强大而公正的纽约》主要涉及36个政府部门，其中22个部门均与社区建设相关，可见纽约对社区规划评估的重视程度。八大城市愿景目标中涵盖“活力的社区”，明确提出新建和保有30万套经济适用房、居住在公园附近步行可达距离内的市民占比超过85%等规划目标[32]，为纽约年度规划评估报告中微观尺度评估确立了基本参照。

5.3 多元主体参与体检和规划评估

落实多元主体对体检和规划实施评估全流程的参与权利，有助于广泛听取社会民意，更加全面地掌握规划实施动态，了解城市人居环境建设水平[33]。国外大城市对规划实施前的多元主体参与进行了较多探索，中国城市体检则更加侧重于实施后环节的公众参与（表2）。
表2 国内外大城市体检与规划实施评估中的公众参与方式比较

Table 2 Comparison of public participation in urban physical examination and planning implementation evaluation of big cities in China and abroad

国外大城市规划实施评估中的公众参与 国内大城市体检评估中的公众参与
　　资料来源：文献[34~36]。
主要特征 突出体现在实施前评估环节。重视多元主体与利益相关者的平等协商，将多主体协作框架纳入法律制度，共同参与城市规划的制定和评估过程 突出体现在实施后评估环节。由政府部门牵头统筹，开展社会满意度调查，广泛听取社会公众对人居环境规划建设的看法和评价
优势 有助于吸纳不同利益相关者的意见，增强规划方案的科学性、合理性和广泛性，优化政府决策过程 决策效率高，规划执行力强；有助于把握规划实施情况，精准识别城市病问题，及时回应公众关切
不足 评估流程复杂，决策效率不高；难以从根本上解决社会问题，弱势群体利益更难得到保障 偏结果导向的评估方式容易忽视规划实施过程监测与前瞻性分析，只能识别表面上的城市问题，难以回答规划实施产生偏差的根本原因；公众参与仍然存在制度不完善、体系性薄弱等不足
在实施前评估阶段，多元主体参与主要体现在规划文本的制定和审议，代表了社会公众对政府决策过程的参与，旨在为决策者提供科学参考。以悉尼为例，澳大利亚被视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家之一[37]，传统上政府包办一切的公共管理方式发生了根本性转变。悉尼受新公共管理浪潮影响，建立了多元主体共同参与规划决策的评估模式，充分体现出城市规划的公共政策属性。为了保证规划实施评估中不同利益主体的平等协商，悉尼形成了多方保障机制：在法律制度方面，1979年悉尼颁布首个《环境规划与评估法案》，正式提出多方参与式法定规划（statutory planning）。通过制定多次修正案，政府部门、私营部门、社会组织、社区和公众等参与主体的权利、决策流程、资质要求逐渐明确[34]。在体制机制设计方面，悉尼对多元主体参与的规划评估程序进行严格规定，规划提案要经过政府内2个以上部门评估、规划部长和大悉尼委员会评估（即门户认定环节，gateway determination）、社会公众评估、州立法院审核的层层把关。在门户认定环节不仅需要提交规划提案，还需要提交详细的规划方案解释与论证报告，包括公众参与报告、环境影响评估报告等[35]。
在实施后评估阶段，多元主体参与表现为社会满意度调查、评议会、听证会等多种形式，通过了解社会各界对人居环境规划建设的评价，进一步识别城市发展问题，及时摸清规划实施成效，从而合理高效地调整规划目标政策。中国城市体检评估采取自体检、第三方体检和社会满意度调查相结合的方式开展，其中社会满意度调查则是对社情民意的集中反映。以成都市为例，成都是2019年城市体检试点城市和2020年、2021年样本城市。2020年，成都城市体检工作由政府部门牵头，配合第三方机构开展了包含58项问卷内容的社会满意度调查，广泛听取社会各界人士的看法和意见，共回收有效问卷6 108份。调查结果表明，市民对小汽车停车位数、房价房租可接受程度等问题的满意度较低，反映出城市建设在安全韧性、交通便捷与整洁有序方面尚存在短板。

5.4 常态化体检与规划评估保障机制

健全的制度与组织保障能够为常态化的城市体检和规划实施评估工作提供坚实支撑。东京为保障规划实施及其评估的有效性，先后颁布数十项区域性法律制度，比如1950年《首都圈建设法》、1956年《首都圈整备法》、1958年《首都圈市街地开发区域整备法》等。随着首都圈建设的不断推进，相关法律也会及时进行修订和完善。在基层实践层面，东京也陆续颁布《城市规划法》《建筑基准法》《土地基本法》等配套性法律制度，推进各项规划举措得到落实。此外，东京形成了完善的规划组织体系，由国土综合开发厅负责首都圈规划实施的区际协调，并通过行政手段对规划实施成效进行综合评估。随着中央权力的逐渐下放，跨行政区的专业性协商会议极大地提高了评估效率。
中国城市体检评估的保障机制正在日渐完善，评估流程、评估方法、组织工作等制度安排也进一步明确。2021年6月，自然资源部发布的《国土空间规划城市体检评估规程》，统一了全国城市体检评估的指标以及算法，这标志着体检评估将从首都走向全国、由试点城市扩大至所有的城市。福州市在2020年的城市体检中创新性地提出“横向到边、纵向到底”的长效工作机制，进一步完善了体检评估的常态化保障。“横向到边”强调协调好政府各职能部门的工作，对于城市体检中发现的薄弱环节着重加强协调；“纵向到底”强调体检工作要进一步下沉，让社区、街道等基层单元都参与城市治理。

6 优化中国城市体检评估体系的启示与建议

城市体检评估作为中国城市规划实施效果评价的新模式，陆续在北京、广州、西安等多个城市全面推进。基于以上对国内外大城市体检与规划评估实践的比较分析，可以看出受社会体制、历史文化等因素影响，不同城市形成了差异化的评估框架，在评估指标体系、评估方法等层面进行了丰富的探索，这对于优化中国城市体检评估体系具有借鉴意义。

6.1 动态优化体检评估指标体系

动态调整和优化城市体检评估指标体系设计，始终保持与时俱进。依据城市发展外部环境变迁、城市特色风貌、上位规划新要求等，动态更新各地的体检评估指标体系，客观全面地反映城市发展阶段性特征，为研判规划实施的薄弱环节提供数据支撑。对于发展水平较高的大城市而言，它们具有良好的发展基础，在远景规划中突出强调增量变化。可探索在其体检评估指标体系中加入“新建项目”“新增设施”等微观指标，与原有的宏观经济社会监测指标互为补充，共同刻画规划实施进展情况。

6.2 深入挖掘利用多源城市监测数据

深入拓展多源城市数据，比如企业大数据、手机信令数据、遥感数据、“12345”市民服务热线等，推动数据采集尺度进一步向微观延伸。推广智能化数字平台建设，有效整合多源信息渠道，实现政府部门间、以及面向社会公众的数据共享。除经济社会宏观数据共享以外，探索在数字平台中加入新建项目、新建设施等信息模块，为体检评估相关指标的测算提供更加高效的数据支撑。进一步运用大数据、人工智能、数字化平台等新技术手段，提高城市体检评估工作的精准度与科学性，实现对城市发展的实时动态监测。

6.3 加强多层级评估的衔接与协调

除城市与区级评估以外，城市体检评估工作还应进一步城下沉到街道和社区微观尺度，建立“市-区-街道-社区”多级评估模式，拓展基层单元参与城市治理的途径和方法。街道与社区等微观尺度评估能够反映广大民众的真实诉求，更加全面地揭示规划建设动态，提高体检评估工作的针对性。同时，多层级评估工作的衔接与协调愈加重要，应当加快建立省市甚至区级城市体检评估信息平台，并做好与国家级城市体检评估信息平台的对接和协调，增强体检评估工作的统一性。

6.4 完善体检评估常态化保障机制

建立健全城市体检评估保障机制，形成更加完善的常态化法制与组织保障，推动各项体检评估工作得到落实。一要健全法制保障。加快制定和修订城市体检评估相关法律，及时完善配套性制度安排，以法制手段强化体检评估工作的有效性。二要加强组织保障。进一步完善跨政府部门、跨省市区的协调机制，拓宽信息沟通与对接渠道，切实提高体检评估效率。三要完善多元主体参与机制。除社会满意度调查、第三方体检以外，拓展更多的社会主体参与途径，更加广泛地吸纳专家、社会组织和民众意见，及时回应民生诉求与社会关切。

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