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2026 , Vol. 46 >Issue 1: 228 - 239

DOI: https://doi.org/10.13249/j.cnki.sgs.20241185

人文经济地理

面向城乡融合的县镇村联动发展——学理逻辑与实践路径

  • 林元城 , 1, 2 ,
  • 杨忍 , 1, 2, 3, 4, * ,
  • 秦语佳 1, 2
展开
  • 1.中山大学地理科学与规划学院，广东 广州 510006
  • 2.中山大学乡村振兴联合研究院，广东 广州 510275
  • 3.中山大学中国式现代化广东实践研究院，广东 广州 510275
  • 4.中山大学土地研究中心，广东 广州 510275
杨忍。E-mail:

林元城（1998—），男，广东揭阳人，博士研究生，主要研究方向为乡村地理与城乡发展。E-mail:

收稿日期: 2024-10-23

  修回日期: 2025-03-29

  网络出版日期: 2025-12-16

基金资助

教育部哲学社会科学重大课题攻关项目(23JZD008)

国家自然科学基金项目(42171193)

广东省哲学社会科学规划2025年度乡村振兴定向委托重点项目(GD25ZX04)

广东省哲学社会科学规划“落实党的二十届三中全会精神”专项研究重点项目(GD24ES013)

中山大学高校基本科研业务费交叉学科团队培育项目(24wkjc11)

2025年度广州市基础与应用基础研究专项（科技菁英“领航”方向）(2025A04J7127)

版权

版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
收起

Towards urban-rural integration: Theoretical frameworks and practical pathways for coordinated development of county-town-village systems

  • Lin Yuancheng , 1, 2 ,
  • Yang Ren , 1, 2, 3, 4, * ,
  • Qin Yujia 1, 2
Expand
  • 1. School of Geography and Planning, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510006, Guangdong, China
  • 2. United Research Institute for Rural Revitalization, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, Guangdong, China
  • 3. Institute of Guangdong Province Practice of Chinese Modernization, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, Guangdong, China
  • 4. Land Research Center, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, Guangdong, China

Received date: 2024-10-23

  Revised date: 2025-03-29

  Online published: 2025-12-16

Supported by

Key Projects of Philosophy and Social Sciences Research, Ministry of Education of China(23JZD008)

National Natural Science Foundation of China(42171193)

2025 Rural Revitalization Targeted Commissioning Key Project, Guangdong Philosophy and Social Science Fund(GD25ZX04)

Special Research Key Project on “Implementing the Guiding Principles from the Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China”, Guangdong Philosophy and Social Science Fund(GD24ES013)

Interdisciplinary Team Development Program, Fundamental Research Fund for the Central Universities, Sun Yat-sen University(24wkjc11)

Technology Elite Leadership Initiative, 2025 Guangzhou Basic and Applied Basic Research Special Project(2025A04J7127)

Copyright

Copyright reserved © 2026.
Fold

摘要

系统探究了县镇村联动发展的学理认知、科学内涵及作用机制，构建起实现县镇村联动发展的逻辑体系，并提出城乡融合导向下的实践路径。研究表明：县镇村联动发展作为新型城乡融合模式，其核心在于通过县域内县城、乡镇和农村在支撑体系、空间组织、产业体系及综合治理的联动，促成县域范围内基础设施、公共服务、空间规划、产业网络、空间管控与治理的一体化发展。县镇村联动发展以基础设施与公共服务的协同为支撑基础；在空间组织上强调县域、镇域与村域在发展目标与功能定位的协同；在产业体系构建上依托县镇村异质性产品形成具有产品提升潜力与升级空间的县域产品空间网络；并在县镇村多层级组织体系下实现社会、经济和生态等维度的综合治理。面向城乡融合目标，县镇村联动应立足县域经济发展、城乡要素流动及发展主体强化，依据县镇村各层级经济发展特征与资源优势实行差异化发展路径；重点构建劳动力、资本、技术、土地和市场等关键要素在城乡间双向流动的体制机制；积极拓展乡村内生力量、社会及市场主体，强化生产协作、服务共享和经营联合等多元联动渠道。

关键词： 县镇村联动; 城乡融合发展; 县域经济; 县域产品空间; 乡村综合治理; 乡村现代化

本文引用格式

林元城 , 杨忍 , 秦语佳 . 面向城乡融合的县镇村联动发展——学理逻辑与实践路径[J]. 地理科学, 2026 , 46(1) : 228 -239 . DOI: 10.13249/j.cnki.sgs.20241185

Abstract

This paper delves into the theoretical frameworks and practical strategies for coordinated county-town-village development, unveiling its scientific essence and mechanisms. It establishes a conceptual framework for achieving coordinated development and propose implementation pathways toward urban-rural integration. The main conclusions include 3 aspects. First, as a novel model for urban-rural integration, county-town-village coordination emphasizes the interconnectedness of support systems, spatial organization, industrial systems, and comprehensive governance across administrative levels. This fosters integration in infrastructure, public services, spatial planning, industrial networks and spatial governance. This model builds upon traditional township-village coordination by emphasizing the holistic nature and networked linkages across the three levels of county, town and village. Second, the coordinated development of county-town-village systems is reinforced through coordinated infrastructure development and integrated public services. This approach strengthens alignment in development objectives and functional positioning within spatial planning frameworks. Based on the diverse products of county, town and village, it forms a county-level product space with inherent upgrading potential. Moreover, it achieves comprehensive governance across social, economic and ecological dimensions through multi-level organizational system of county, town and village. Third, the practical strategy for coordinated county-town-village development focuses on three foundational pillars of county-level economic development, urban-rural element flow and enhanced development entities. It is imperative to implement differentiated development pathways tailored to the economic characteristics and resource advantages of county, town and village. This involves constructing institutional mechanisms to enable bidirectional flows of urban-rural elements including labor, capital, technology, land and markets. Concurrently, it entails broadening the intra-rural, social and market entities involved in urban and rural development and strengthening the linkage channels for production, service and operation. This paper will contribute to tackling development imbalance and insufficiency, unleashing the immense potential of counties. It will also provide theoretical underpinnings and practical pathways for regional high-quality development and Chinese-style rural modernization.

Key words： county-town-village coordination; urban-rural integration development; county economy; product space of county; comprehensive rural governance; rural modernization

长期以来，城乡要素流动呈现乡村向城市的单一流入，使得人才、资金、技术、医疗、教育以及基础设施等资源在城镇地区过度集聚，而广阔的乡村地区则普遍出现产业缺失、发展动力不足、人口外流、公共服务与基础设施落后等问题，严重阻碍了城乡融合发展[1]。在推进中国式现代化的时代背景下，城乡发展不平衡、乡村发展不充分仍是当前中国面临的突出困境。作为城乡要素交互、流动及融合最紧密的地方，县域空间不仅具有连接工农、融合城乡的纽带作用，更可通过统筹县镇村三级整体推进区域高质量发展，为激活县域经济、提升县域城镇化质量、盘活村镇资源提供系统性方案。
县域内的整体性、系统性谋划是实现城乡要素循环、有效流动的根本[2]。然而，县镇村联动发展仍面临多重现实困境：其一，县镇村发展统筹性差导致要素配置失衡，县级政府往往优先保障县城建设，导致乡镇产业承接与村庄资源转化能力不足；其二，县镇村三级功能耦合衔接不足，产业布局呈“县城制造业集聚、乡镇商贸业薄弱、村庄农业低效”的断裂状态，阻碍城乡产业链的垂直整合；其三，县域国土空间规划滞后于发展需求，生态保护、耕地管控与建设开发间的矛盾突出，土地、市场和资本等要素流动的制度性障碍尚未破除；其四，县域城镇化发展水平较低，2020年中国县域（不包括市辖区）常住人口城镇化率49.94%，低于同期全国63.89%的平均水平[3]；其五，县域经济发展水平较低，根据《中国县域高质量发展报告2024》（https://wap.cinn.cn/p/=338292.html，数据下载日期：2024-10-25），截至2023年底，全国县域占国土总面积的90%左右，容纳近7.4亿人口，但县域经济对中国GDP的贡献仅占38.5%；其六，县域公共服务与基础设施落后，教育、医疗资源在县镇村间呈阶梯式衰减，交通网络“通而不畅”问题普遍存在。上述问题制约着城乡要素双向流动，导致劳动力、资本、技术等在县域尺度难以优化配置，既加剧了“城进村退”的空间极化，也延缓了农业转移人口的市民化进程，最终形成城乡融合发展的多重梗阻[4]。
传统村镇体系主要受到“中心地”理论的影响，聚焦于“中心城区-中心乡镇-一般乡镇-中心村”的等级划分，过度强调中心城镇的辐射作用[5]，本质上仍是“以城统乡”的单向逻辑，忽略了县镇村联动的中间过程以及县域尺度的内在联动机制。鉴于此，本文基于新时代城乡融合发展与县域城镇化的实践需求，系统梳理县镇村联动发展的认知演化脉络，搭建县镇村联动发展的解析框架，探索县镇村联动发展的综合体系，凝练新时代县镇村联动发展的实践策略，将有助于释放县域作为“战略纵深地带”的巨大潜能，为区域高质量发展及中国式乡村现代化提供理论支撑与实践路径。

1 县镇村联动发展的认知演化

1.1 镇村联动：面向城乡发展一体化

21世纪以来，中国在快速城镇化进程中面临城乡差距日益扩大的结构性矛盾。基于城乡二元结构理论揭示的体制性障碍，国家于2013年明确提出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。在此背景下，“以镇带村、镇村融合”的镇村联动模式应运而生，其本质是中心地理论指导下的层级体系重构，将镇域范围内的集镇与乡村视为一个有机整体，并以城乡发展一体化为原则和目标进行统筹谋划，通过生产要素、基础设施、公共服务和规划建设等的协调联动，促进乡村生产生活方式转变，实现村镇居民的“就地市民化”与村镇的“就地城镇化”，完成“人”与“地”的协同发展[6]。镇村联动的核心内涵体现在六大维度：规划管理层面构建“中心镇-中心村”的层级规划框架，产业体系形成园区化延伸的镇村产业链，人口要素通过集镇集聚产生集群效应，基础设施实现网络化覆盖，生态环境建立全域化治理机制，公共服务达成均等化配置[7]。镇村联动模式有效缓解了传统城镇化带来的乡村空心化问题，但受限于镇域空间尺度，在县域资源统筹和市场配置方面仍显不足。

1.2 县镇村联动：多层级城乡融合模式

随着乡村振兴、城乡一体化等战略的深入推进，县域作为“城尾乡头”的特殊区位价值凸显。基于网络化、复杂系统理论视角，原有镇村联动模式在县域尺度存在系统结构断层，表现为要素流动的行政壁垒和功能网络的层级缺失，亟需建构县镇村三级联动机制。县镇村联动是对镇村联动的继承、完善与发展，其强调县域统筹、县域乡村发展的整体性，以县镇村三级联动的模式推动县域城乡融合与农业农村发展。过往镇村联动更多关注的是乡村地域层面的联系，忽略了其与城镇地区的互动与交流，而县镇村联动则是在县域范围内统筹考虑，将县城、街道等城镇范畴纳入考量，强调了县域城乡间的要素流动与融合。县镇村联动是基于复杂系统理论建构的多层级协同机制，县城发挥要素配置枢纽功能，乡镇强化服务传导节点作用，村庄夯实发展基础单元[8]。从镇村联动到县镇村联动发展，这一转变融合了中心地理论的层级思想与网络化理论的节点关系，实践层面构建了更具弹性的城乡融合系统，强化县城的“结构性支撑”作用和乡镇的“毛细血管”功能，既避免了过度集聚带来的城市病，又解决了乡村发展动力离散化问题。

2 县镇村联动发展的分析框架

2.1 县镇村联动发展的科学内涵

县镇村联动发展是以网络化、复杂系统理论为基础的新型城乡融合模式，其核心在于通过非线性互动和多层级嵌套结构，实现县域、镇域和村域3个尺度的协同发展。不同于传统线性发展思维，县镇村联动发展强调城乡要素在“梯度传递-网络交互-系统涌现”过程中的动态耦合。其科学内涵体现在支撑体系、空间组织、产业网络和综合治理的联动，具体包括基础设施与公共服务一体化、县域空间组织与规划统筹、县镇村产业网络关联、空间管控与社会有效治理等。在支撑体系层面，强调县城、乡镇和村庄在空间功能上的衔接，包括生产、生活和服务功能在空间上优化配置。在空间组织及规划层面，旨在突破传统行政区划等级化的限制，构建新型县镇村空间体系促进城乡间政策、资金、技术和人才的合理流动。在产业网络体系层面，要求各级政府及乡村社区实现资源配置、利益分配和管理机制的有机整合，通过政府、社会和市场的协同作用，结合县镇村不同层级的产业基础和资源禀赋推出异质性产品，推动乡村产品网络优化与产业转型升级，建构梯次分明的县镇村产品网络体系。在综合治理层面，依托多层级组织体系推进，以多主体参与机制与空间管控协同，实现县域社会、经济、资源和生态等综合治理与协同发展。

2.2 县镇村联动发展的内在机理

县镇村联动发展的系统性框架构建需立足县域整体视角，以基础设施和公共服务为支撑，协同推进空间组织、产业网络和综合治理3大体系建设，并注重发展过程的动态适应（图1）。县镇村联动发展强调县城、乡镇、村庄在基本公共设施和服务功能上的衔接与协调。具体而言，需依据人口分布、资源需求及城乡发展趋势，合理动态配置医疗、教育、养老和社会保障等公共服务资源，并在道路、电网、供水和能源等基础设施建设方面遵循可及性及供给有效性原则[9]。在功能布局上，县镇村三级采取梯度化与主导类型相结合的划分方式，即依据发展阶段、人口规模和受众需求等设置等级化的学校、医院和商业设施，同时结合区域特色明确功能定位。其次，县域空间规划以国土空间规划体系为框架，统筹产业布局、基础设施、公共服务、生态环境、乡村建设及重点项目，强化空间组织的纵向联动及县镇村的多要素联系，突破传统国土空间规划对发展导向的忽视，形成注重发展与网络联系的县镇村空间组织体系[10]。县域经济的繁荣需兼顾外部环境与内部结构双重影响。外部层面，全球化背景下区域经济结构、国家经济整体态势及全球市场经济波动等均对县域产业结构与供需关系产生显著作用[11]；内部层面，县域经济本质上由县镇村三级经济构成，需通过产业园区、加工基地与生产源头的高效衔接，构建县域内产业链条与产品关联网络，形成层次分明、协作紧密的产品空间。此外，县镇村综合治理需依托多层级组织体系，通过多主体参与及空间管控机制，为县镇村联动发展提供组织支撑、主体协同及空间保障。
图1 县镇村联动发展的解析框架

Fig. 1 Analytical framework for coordinated development of county, town and village

3 县镇村联动发展的逻辑体系

3.1 县镇村联动支撑体系

基础设施体系作为县镇村要素流动与资源配置的物质基础，涵盖交通物流、信息通讯、供水给水、能源供应4大核心领域（图2）。在交通物流领域，应以城乡交通运输一体化为导向，通过优化城乡道路网络层级衔接、完善交通运输场站体系，构建县镇村三级物流节点网络，即县和镇设立物流基地、农村设置电子商务配送站点，并因地制宜建设乡村共同配送中心。乡村公路交通站点可作为规模适度、功能完善的新型农村聚居单元的依托，以“组团-单元-体系”的空间层次结构为基本框架[12]，同时强化交通物流与电商、邮政、乡村旅游等产业的融合，支撑县域产业链发展。信息通讯建设方面，在兼顾效益与覆盖度基础上推动光纤宽带网络向农村地区延伸，重点加强村级基站建设与网络覆盖。供水系统建设需实施差异化策略，基础条件优越区域推进城乡供水一体化与规模化集中供水，欠发达地区则加强乡镇小型供水工程的规范化改造。能源基础设施需构建以分布式为主、集中式为辅的农村生产体系[13]，通过县镇村多级多类分布式能源的互联互补，形成分布式能源与集中式能源盈余/不足流动体系，探索创新政府、企业、农户共同参与的“BT（建设-移交）-能源合作社”商业模式。
图2 县镇村联动支撑体系

Fig. 2 Support system for collaboration of county, town and village

依据县域人口空间分布及动态变化，建构覆盖医疗、教育和养老共同体及县域一体化社会保障的公共服务体系。其中，县域医疗共同体以县级医院为核心，联动乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗机构形成一体化服务网络，并且通过分级诊疗制度、双向转诊机制以及数字化平台建设，实现资源下沉与服务连续性[14]。在教育领域，重点建设优势互补、资源共享、特色突出的城乡教育共同体，保留必要的乡村小规模学校，强化镇级中心校与县属中等职校建设，发展依托数字平台的远程教育，提升农民继续教育水平以消除信息差。养老服务网络建设突出3级功能分层，即县一级改建现有的敬老院或特困供养机构，重点为特困失能失智老人提供集中、长期的“兜底”保障；在镇级构建区域性养老服务中心，提供综合性养老服务；在村级建设基础养老服务站点，加强以内生社会网络为供给形态的家族内、小范围的互助养老功能[15]。社会保障体系实施分级发展战略，根据县镇村经济社会发展水平和财政承受能力，分阶段、分步骤逐级推进，确保不同层级、不同群体在社会保障方面享有平等的权益，建构县域城乡一体的社会保险制度、社会救助体系和社会保障政策。

3.2 县镇村空间组织体系

县镇村空间组织体系应以国土空间规划为基底，明确县级总体规划、镇级规划和村级规划3个层级的发展定位、规划内容和要求，形成上下衔接、相互协调的规划体系（图3）。县级总体规划需立足战略性定位，明确县域空间发展目标、资源保护与利用框架、产业发展格局、基础设施网络及城乡融合路径。在编制过程中，应强化与上位规划的衔接及区域外部联系，充分考虑县域资源禀赋、发展基础及潜力，确保县域规划的战略引领性和实施可行性。镇级规划需在镇域全要素统筹、空间结构优化、基础设施建设、公共服务设施配套、特色风貌保护与现代化发展等方面具体实施，尤其应注重结合镇域发展阶段特征，强化规划的可操作性和针对性。村级规划作为县域国土空间规划体系的基础，是实现“多规合一”的最小空间单元[16]，应衔接镇级规划，重点推进村庄布局调整、产业功能植入、基础设施配套、生态空间修复与人文景观营建等，通过村域规划的实施改善人居环境质量。
图3 县镇村空间组织体系

Fig. 3 Spatial organization system of county, town and village

县镇村空间组织体系应建立涵盖规划协同、政策引导和产业联动的系统化协同机制。在规划协同方面，建立县镇村三级规划动态协同机制，通过定期联席会议制度与数字化信息共享平台，确保各级规划发展目标的一致性和规划内容的协调性。在政策引导层面强化制度供给，综合运用财政专项补贴、税收定向减免等激励政策，引导工商资本向乡镇和农村有序流动；同步完善县域产业规划与人才引进政策，以现代农业科技人才和乡村能人培育推动产业提质升级；重点加强城乡基础设施互联互通与公共服务均等化配置，全面提升村镇综合承载力。产业联动方面应着力建立县域产业生态圈，通过优化布局县级产业园区、发展特色镇级产业集聚区以及搭建村级产业服务节点，形成梯度分工、优势互补的产业网络[17]。
在县镇村空间组织体系的建构过程中，需重点强化空间整合、空间联系与生态一体，为城乡融合发展提供系统性支撑。空间整合应立足县域资源禀赋与发展定位，科学划定城镇建设区、农业生产区和生态保护区等功能分区[18]，通过优化配置空间资源实现开发保护动态平衡。同时遵循乡村内部结构的层次性，制定梯度分明的居民点等级体系，重点强化中心村或集中型社区的核心节点作用，引导人口与产业适度集聚，并依托设施、产业、服务等增强村镇、乡镇、县域城乡间的联系与互动。县域范围内生态环境一体化需统筹推进产业生态化与生态产业化双向转型，通过生态资源确权赋能与价值转化机制创新，推动县镇村生态资源的一体化配置。

3.3 县镇村产业网络体系

产品空间理论（Product Space）将产品视为资源禀赋、资本运营、劳动力投入、科技水平、管理经验、环境制度、市场竞争等的综合映射[19]。经济社会所生产出来的各类产品及其关系构成了产品空间，其中每种产品为一个节点，众多节点相连构成一个异质性的产品空间网络[20]。产品空间理论涉及产品密度和产品复杂性2个结构性维度，产品密度是指产品与该地区生产的产品的平均接近程度，反映了产品周围集聚的生产能力水平，表征着产业升级的潜在路径和能力阈值[21]；产品复杂性则是指产品的技术含量或生产过程的复杂程度，具有高复杂度的产品通常具有更高的产品附加值和利润[22]。基于产品空间理论，县镇村产品联动需明确产品定位与关联、构建产品网络、推动产业升级与创新等（图4）。作为地方经济的核心，县级产品应超越县域本身，关注区域、国家乃至全球等外部性的影响，依据市场需求动态调整产品供给，并与周边大中城市配套相互支撑协调，定位于具有较高技术含量、高附加值的产品，如工业制成品、农产品深加工品、公共服务产品等[23]，以提升产品的复杂度；镇级产品应依托县级产品的产业链延伸，发展配套产业和特色产业，生产具有地域特色的特色农产品、手工艺品、旅游产品等，增强产品的密度和关联性；村级产品应根据市场需求和本地资源条件，因地制宜种植优质农产品，或发展手工艺品、乡村旅游服务和生态产品等，突出产品空间异质性与相近产品的邻近性。县镇村产品空间的演化路径是从生产结构单一、品种数量少向结构复杂、品种多元的动态转变，通过产品空间密度及复杂度的提升，增强县域产业的联动发展能力与抗风险水平。
图4 县镇村产品网络体系

圆圈颜色深浅为重要性大小；圆圈大小为等级高低

Fig. 4 Product network system of county, town and village

县镇村产业协作需搭建“县级产业园区+镇级产业集聚区+村级产业平台”的网络架构，通过增强产品空间密度及复杂性，提升县域产品竞争力。县级层面应聚焦区位优势、规模优势、资源禀赋、市场需求和产业政策等明确主导产业，激励、引导相关企业集聚形成现代农业产业园区、工业园区等产业集聚区，发挥产业集群效应形成地域产品品牌，为镇村提供专业技术、市场信息和知识培训等服务[24]；镇级层面应挖掘在地文化与特色资源，发展有地方特色的产业，引导同类或相关企业向镇区集聚，既承接县级产品加工环节，又将部分初加工环节下沉至村级；村级层面与镇级产业园共享设施配套，错位发展部分加工产业，一方面实现村级中小微企业的产业规模化、集约化经营，另一方面依托村级产业平台，利用房前屋后空地种植果蔬、养殖家禽等发展庭院经济[25]。此外，建立稳定的县镇村供应链体系，确保原材料供应、产品加工、市场销售等环节顺畅衔接。利用现代信息技术手段，建立县镇村三级产品信息共享平台，实现产品、市场、政策和技术信息的及时传递和共享。

3.4 县镇村综合治理体系

县镇村综合治理体系涉及组织架构、主体参与、空间管控等方面内容。在组织架构上，构建“三级联动、权责明晰”的治理架构，县级层面设立综治中心负责全县社会治理的综合服务管理；乡镇层面打造基层治理枢纽平台，整合基层派出所、司法所等资源；村级层面强化社会治安综合治理中心的实战功能，统筹驻村民警、网格员等基层力量形成治理合力。此外，加强党组织在县域综合治理中的引领作用，依托数字平台与各级党组织加强社会治理，建构网格化、精细化的社会治理体系，形成“县区驻村+乡镇工作参与+乡村基层组织主导”的上下一体、纵向到底的县镇村多层级治理体系。在主体参与机制上，应构建多元主体协同治理机制，培育和发展农民合作社、社区组织等农村社会组织，提高其服务能力和水平，同时完善村民会议、村民代表会议等村民自治制度，强化村民主体地位和话语权。
县域是城乡融合发展的基本载体和空间单元，应强化县域各类空间的布局和功能定位，探索适合县域特点的空间管制模式，明确划定生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界线等控制线，设立限制开发区、禁止开发区、重点开发区和优化开发区等不同类型区域。县镇村各级发展要注重保护生态环境和历史文化资源，各类生态敏感区的建设项目应执行审批和管理程序，确保其符合空间管控要求。在生态空间治理上，制定严格的生态环境保护措施和制度，加强对污染源的监管和治理力度，推广环保农业技术和可持续农业生产方式，减少农药和化肥的使用量，降低农业对生态环境的污染。此外，将资源管理和经济治理等纳入治理范畴，通过数字平台和技术对县域范围内的各类资源进行管理，并对人口流动、产业发展等进行实时动态监测，准确掌握自然资源和社会经济发展信息以支撑治理施策。

4 面向城乡融合的县镇村联动发展实践路径

4.1 推动县镇村经济差异化发展

县镇村不同层级在产业结构、发展水平、资源禀赋、政策支持以及市场定位等方面呈现梯度差异，应依据各层级的现实情况和发展需求实行差异化的产业发展路径。县城通常具有相对完善的产业体系、基础设施和人力资源，具有培育多元产业结构和形成产业集群的先天条件[26]。因此，县域经济发展应立足本地资源禀赋、产业基础和市场需求等，重点培育具有区域辐射力的特色优势产业集群。县城应坚持传统产业转型升级与新兴产业梯度培育双轮驱动，形成具有地方资源依托的现代产业体系，聚焦制造业、农产品精深加工、现代服务业等实体经济业态，通过技术创新、品牌建设与龙头引领等手段，重点发展现代轻纺、生物医药、绿色食品及战略性新兴产业等现代产业业态[27]。
与县城相比，乡镇的资源禀赋相对有限、产业结构和市场定位相对灵活多样，加之乡镇间的产业发展水平、类型和条件各异[28]，镇域经济应依据各镇的资源条件、发展基础和比较优势，明确各自的功能定位，促进城区镇及中心镇发展成为县域副中心，培育小城市发展能级；推动专业镇在区域乃至全国范围内建立品牌影响力和市场竞争力；鼓励特色鲜明的乡镇在文化创意、休闲旅游、生态康养等领域发展。在产业定位上，依据地域环境的差异性挖掘资源价值，培育主导产业和特色产业，如农业型乡镇发展特色种养业、农产品加工业；工业主导型乡镇发展先进制造业和生产性服务业，完善工业园区载体功能；商贸枢纽型乡镇依托现代物流和信息通讯，发展现代商贸物流业、电子商务等；生态资源型乡镇探索生态价值变现路径，发展生态产业、乡村旅游与休闲等。
村域经济发展水平较低、资源禀赋和产业结构也相对单一，应依托农村土地资源和农产品资源探索发展的可行路径。针对村庄经济体量偏小的问题，可通过土地集约化流转、培育新型农业经营主体（包括家庭农场、农民专业合作社、农业企业等）、健全农业社会化服务体系以及推动农村三产融合等方式，实现乡村生产经营的适度规模化。在当前发展壮大集体经济实践中，村级集体资产运营平台公司（如“强村公司”“乡村人民公司”等）作为一种新型农村集体经济组织形态，成为激活乡村经济的重要载体。村级集体资产运营平台公司将现代企业管理制度引入集体经济，以村股份经济合作社或村集体主导的农民合作社为主体，发起组建具有法人治理结构的市场主体，其通过整合乡村土地、资金、技术、人才等各类资源，以市场化运作模式开展各类经营活动、发展多元化产业，实现村集体收入的增加和资产的积累，并为村民提供更多的就业机会和收入来源。

4.2 构建城乡要素双向流动机制

劳动力作为城乡最活跃的生产要素之一，在县域范围内的流动主要表现为农村富余劳动力向县城和重点镇的非农产业转移（图5）。这种人口转移虽然为城镇经济发展提供必要的劳动力支持，但也导致乡镇层面尤其是农村地区劳动力短缺[29]。为此，需推进户籍制度改革，消除农村居民进城务工的户籍制度性障碍，确保其在教育、医疗、住房保障等方面享有与城镇居民同等的公共服务。同时，鼓励县城和集镇技术、知识人才下乡创业、支教支医等，促进城乡劳动力市场的深度融合。此外，建立健全农村劳动力职业技能培训体系，针对不同行业和岗位需求，开展职业技能培训和再教育，提升劳动力的就业能力和技能水平，使其能够适应现代工业和服务业的发展需求。
图5 城乡关键要素双向流动的体制机制

Fig. 5 Institutional mechanism for bidirectional flow of key element between urban and rural area

市场导向下的资本流动具有趋利性和不稳定性，相比城镇，乡镇及农村地区资金相对短缺、金融市场不发达、融资渠道有限。针对资本要素的特点，应建立多元化的资本供给渠道，包括国有资本、社会资本和金融资本等，通过金融创新引导城镇资本投资乡镇和农村基础设施建设、现代农业、乡村制造业及乡村旅游等领域，支持农村小微型企业和农户获得信贷资金[30]。同时，进一步创新投融资机制、完善农村金融体系，利用PPP（政府和社会资本合作）模式、产业基金、股权融资等金融工具，提高农村金融服务覆盖率和可得性，鼓励金融机构创新金融产品。
虽然现代农业技术、农村信息化技术、生态环境保护技术等开始向农村转移和推广，但整体而言，村镇地区技术基础薄弱，难以有效吸收和应用先进科技成果，技术创新体系不完善，缺乏必要的技术支持和保障。鉴于此，应利用现代科技改造传统农业，推广智慧农业、数字农业，通过大数据、云计算等手段，优化农业资源配置、提高农业生产效率，实现农业产业链的延伸和增值[31]，鼓励县城乃至城区科研机构、高校等向农村转移科技成果，推动农业科技创新和成果转化。
土地作为农村最重要的生产要素之一，其流动主要表现为农村土地流转和整治。通过县域尺度的土地流转，能够实现农村土地资源的优化配置和高效利用，促进农业规模化和产业化发展[32]。同时，以县域为统筹单元、以乡镇为基本单元推行全域土地综合整治，以提升农村土地的利用效率和价值。为此，需深化农村土地制度改革，推动农村集体经营性建设用地入市以及农村土地所有权、承包权、经营权分置，增强土地供给的灵活性和多样性，赋予农民更多财产权利，同时积极探索宅基地制度改革，释放农村闲置土地资源潜力[33]。此外，加强农村土地流转管理和服务，保障农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权不受侵害，建立健全土地权益纠纷调解仲裁机制。
城乡市场间的发展水平仍存在较大差距，乡村市场相对落后，商贸流通体系不健全，导致乡村地区商品和服务供应不足、价格偏高，加之市场监管不到位，存在假冒伪劣商品等问题。鉴于此，需打破城乡市场分割，建立城乡统一的劳动力、资本、技术和土地等生产要素市场，提高农村市场的商品和服务供给能力。同时，加强农产品市场体系建设，引导城镇商贸流通企业向农村延伸网络，鼓励和支持农村电商、直播带货等新型销售模式的发展，拓宽农产品销售市场和渠道。另外，县镇级政府部门应加强市场监管和执法力度，维护市场秩序和公平竞争。

4.3 拓宽发展主体及联动渠道

拓宽乡村发展主体应在充分发挥农民主体地位的基础上，引入地方政府、新型职业农民、外出乡村能人群体、工商资本、社会组织等新主体，通过政策支持与引导、搭建合作平台、培育新型农业经营主体、引进外部投资和市场主体等措施，实现发展主体在县镇村各级的就业与发展。县镇级政府应通过税收优惠、财政补贴、贷款贴息等政策措施，降低新主体进入的门槛和运营成本，鼓励和支持各类新主体参与县域发展。同时，建立县镇村联动发展的合作平台，通过举办论坛、展会等活动，促进各类主体间的合作与交流。
在乡村内部，支持农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体的发展，提高其组织化程度和市场竞争力，通过职业培训、技能指导等方式，培养一批农业技术、农村电商、乡村旅游等领域的新型职业农民，促使原生发展主体经营管理水平和创新能力的提升。与此同时，注重农民合作社的规范化，强化其组织效能与市场竞争力[34]，同时，促进新型农业经营主体与小农户间形成紧密的利益联结纽带，通过实施保底分红、股份合作、利润返还等多种创新合作模式，确保小农户融入现代农业产业链。此外，村集体作为乡村内部的重要主体[35]，应聚焦于发展壮大新型集体经济，规划并实施农村集体资源资产的权利分置与权能完善，确保农村集体经济组织体系清晰、关系顺畅，提升农村集体经济组织的经营管理能力，将强化集体所有制根基、切实保障并实现农民集体成员权益与激活各类资源要素紧密结合。
在市场主体方面，积极引入和培育各类市场主体，特别是具有先进技术和管理经验的企业，通过企业与地方政府、村集体等合资、合作等方式，推动乡村发展项目落地实施。在社会组织方面，鼓励和引导非政府组织（NGO）参与县镇村发展，发挥其在提供公共服务、推动社会治理等方面的独特优势，以项目合作、志愿服务等方式，为县镇村各级提供必要的支持和帮助。同时，发展及组织起地方商会和行业协会，发挥其在行业自律、信息交流、市场拓展等方面的作用[36]，尤其推动成立服务于县镇村发展的正规化协会，形成具有组织功能、社会和经济作用的专业化合作社，为乡村发展提供农业技术、经营和管理指导，以及涵盖生产、加工、销售和保险等方面的服务。此外，构建科研院所、高等院校等社会优质资源与新型农业经营主体间的长效对接服务机制，促进科技成果的转化应用。在与市场和社会等外部主体的联动过程中，需强化农民集体行动能力，深化企业与农户、市场与乡村社会间的共生关系，以提升“公司+村集体+农户”合作模式的运行效率与效益，并保障农民和村集体利益。

5 结论

县域作为推动城乡融合发展与农业农村现代化的战略支点，既是农村经济社会发展的基础单元，也是连接城乡系统的关键纽带。县镇村联动发展本质在于将县域作为有机整体进行系统谋划，通过统筹县城、乡镇和村庄的差异化功能定位，强化其在空间要素配置、产业组织架构、治理体系革新等领域的协同效应，突出县镇村3个层级的整体性及网络化联系，进而完成多层级的城乡融合发展。县镇村联动发展作为一项复杂系统性工程，具有动态性、阶段性、非线性和多层级等特点，以县域基础设施和公共服务的联动作为支撑体系，在空间联动上围绕县域国土空间规划增强县镇村层级联系形成空间组织体系，在产业联动上搭建起县镇村差异化产品空间，以提升产品密度和复杂性构成县域产业网络体系，在治理联动上形成县镇村多层级、多维度的综合治理体系。面向城乡融合的县镇村联动发展亟需推动县域经济差异化发展、建构城乡要素双向流动机制、拓宽发展主体及联动渠道。其一，立足县镇村发展特征及目标定位，探索“县城-乡镇-农村”三级差异化发展模式与实现路径；其二，聚焦劳动力、资本、技术、土地和市场等关键要素，创新县镇村联动机制和政策探索，促使县域城乡人口合理流动、资本多元化供给与金融支持、技术连接增强与应用推广、农村土地流转与发展规范化、城乡生产要素市场统一等；其三，增强并拓宽县域发展主体，引入地方政府、新型职业农民、乡村能人、社会企业、公益组织等新主体，并通过产业联系、农村服务社会化、农业经营多样化、集体经济壮大、市场介入等方式延展联动渠道。

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