Scientia Geographica Sinica  2016 , 36 (9): 1418-1425 https://doi.org/10.13249/j.cnki.sgs.2016.09.015

Orginal Article

多层级治理视角下跨界地区合作模式探究——以广佛为例

魏宗财1, 陈婷婷23, 李郇23, 谢石营23

1.华南理工大学建筑学院,广东 广州 510640
2.中山大学地理科学与规划学院,广东 广州 510275
3.中山大学城市化研究院,广东 广州 510275

Cross-border Region Cooperation Mode from the Perspective of Multi-level Governance: A Case of Guangzhou-Foshan

Wei Zongcai1, Chen Tingting23, Li Xun23, Xie Shiying23

1. School of Architecture, South China University of Technology, Guangzhou 510640, Guangdong, China
2. School of Geography and Planning, Sun Yat-Sen University, Guangzhou 510275, Guangdong, China
3. Urbanization Institute of Sun Yat-Sen University, Guangzhou 510275, Guangdong, China

中图分类号:  F292

文献标识码:  A

文章编号:  1000-0690(2016)09-1418-08

通讯作者:  陈婷婷,博士,副研究员。E-mail:tingting.chen@connect.polyu.hk

收稿日期: 2015-11-23

修回日期:  2016-03-12

网络出版日期:  2016-09-20

版权声明:  2016 《地理科学》编辑部 本文是开放获取期刊文献,在以下情况下可以自由使用:学术研究、学术交流、科研教学等,但不允许用于商业目的.

基金资助:  国家自然科学基金项目(41271138、41571118)资助

作者简介:

作者简介:魏宗财(1984-),男,山东潍坊人,博士,主要从事区域规划、城市化和智慧城市研究。E-mail:zongcwei@hku.hk

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摘要

基于多层级治理的视角,以广州、佛山两市为研究地区,通过深入访谈、文献资料分析等方法,从宏观政策尺度和微观项目尺度分别对广佛两市及其所辖的区、街镇不同层级政府在实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008~2020年)》过程中,跨界地区合作模式制度建构及实践进行了深入研究。出于行政压力和经济利益的驱动,地级市政府的角色出现了新的变化,水平联系显著增强,促成了跨界地区合作在制度建构方面的新进展,形成了“以项目库为载体的地级市单一合作模式”。研究发现,这种新的合作模式有助于将不同城市的诉求表达程序化,可以协调合作过程中存在的问题及督办项目的进展,具有较强的可操作性和可监督性;但也存在一些不足。受限于行政管理体制,目前的跨界合作集中在地级市单一层级,区及镇街政府缺乏直接合作的平台;合作平台不能全天候运作;缺乏相应的激励机制,地方政府的积极性难以持续等。

关键词: 跨界地区合作 ; 多层级治理 ; 广州-佛山

Abstract

Since 2008, China has adopted a new round of regional planning and regions have formulated diverse regional plans to enhance their competitiveness. One of the most notable features is that the decentralization of central government facilitating the efforts of local governments on institutional innovation. However, previous studies examined cross-border region cooperation is conceptual, but the empirical studies are limited and little has known about the roles of local governments involved in for planning implementation. Pearl River Delta Reform and Development Plan (2008-2020) is the first regional planning proposed by provincial government and issued by central government in 2008. Its implementation and the role of local governments involved is a less researched area. There are a large number of research works regarding multi-level governance theory in the western academic world. However, whether it works well under Chinese context need a further exploration. Guangzhou-Foshan Metropolitan region is selected as a case. By means of in-depth interview and document analysis, this article aims to examine the roles of different levels of local governments in Guangzhou-Foshan regions in the process of implementing the Pearl River Delta Reform and Development Plan (2008-2020) by the combination of the macro perspective, policy initiatives, with micro perspective, project analysis. Driven by administrative pressures and economic development, the roles of provincial government and municipal governments have changed, and cross-border region cooperation has made good progress on institutional building. Moreover, it is found that the existing mode of Guangzhou-Foshan cooperation is regarded as a type of “project-based municipal city-level single cooperation mode”, which is rather vulnerable and instable; and this mode is quite different from western practices of multi-level governance. Despite the fact that the vertical communication and interaction between different local authorizes have increased, the governments at the district level and town level do not have an effective communication platform and a directly cooperative mechanism, due to the restriction of current administrative system in China. The citizens are excluded from this cross-border region cooperation, and have no channels to express their demands. The findings provide some policy implications on regional planning implementation and cross-border region cooperation for other regions in China.

Keywords: cross-border region cooperation ; multi-level governance ; Guangzhou-Foshan

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魏宗财, 陈婷婷, 李郇, 谢石营. 多层级治理视角下跨界地区合作模式探究——以广佛为例[J]. , 2016, 36(9): 1418-1425 https://doi.org/10.13249/j.cnki.sgs.2016.09.015

Wei Zongcai, Chen Tingting, Li Xun, Xie Shiying. Cross-border Region Cooperation Mode from the Perspective of Multi-level Governance: A Case of Guangzhou-Foshan[J]. Scientia Geographica Sinica, 2016, 36(9): 1418-1425 https://doi.org/10.13249/j.cnki.sgs.2016.09.015

建国以来,中国区域规划实践先后两次兴起、繁荣,即20世纪50年代以工业布局设计为核心的国家经济复兴规划及80年代以国土开发整治为目标的国家建设布局规划[1]。随着经济全球化的深入和信息通信技术的快速发展,区域,特别是跨越不同行政单元的地域系统,在全球竞争中扮演着愈加重要的作用,成为新劳动地域分工的重要空间载体[2~5]

2008年全球金融危机的爆发加速了中国经济发展由外向型导向转向外需与内需共同发展导向的进程,而国家通过密集出台区域规划来引导各地区的发展,引发了第三次区域规划高潮的来临:国务院先后批复了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008~2020年)》(下简称《规划纲要》)等近40项区域规划,将地区发展上升到国家战略层面,试图通过实施差异化的区域规划策略,提升各地区的竞争力。区域规划实施的关键在于跨界地区合作的进展,这涉及到不同层级政府的对话与博弈[6]。而本轮区域规划的亮点之一是中央政府给予了地方更多的“自主权”,但国家分权化改革的实践表明,分权在很大程度上是政府内部的权力转移,是中央政府与地方政府的角色重构[7]。但本轮区域规划实施过程中各层级地方政府的角色和合作模式及其对区域规划的实施的影响都值得深入探讨。

经济全球化与区域一体化改变了国家、区域、城市的空间秩序[8],多层级治理逐渐成为区域协调发展和促进区域一体化的重要机制[9,10]。多层级治理理论被西方社会视为解决和应对日益强大的社会力量所带来的多层级权利协调等问题,主要的研究方向包括开发战略模式、产业协调、区域政策实施评价、地方政府间竞争、大都市区的规划及其实施等方面[11~13]。中国的相关研究多侧重于不同政府间的博弈、城市与区域治理理论的应用研究、行政管理体制的创新、规划中的公众参与等方面[14,15],这有别于西方的治理语境,即强调不同层级和级别的国家、地方政府、部门等各种参与者参与到政策制定的过程以取得更广泛的共识[16]

中国跨界地区合作的主要形式为区域规划。在国内,区域规划被视为通过分配和再分配利益、空间、资源,实现国家和地区均衡发展的总体格局的手段 [17,18]。然而,当前绝大多数研究仅停留在地级市及其以上层级的政府层面,而在既有的行政管理体制下,区、街镇等层面的政府才是政策实施的主体。另外,仅依靠长三角或个别项目的实证案例难以阐述全貌,难免有“盲人摸象”之嫌。

以广、佛两市为例,采用文献资料分析、深入调研访谈等方法,从两市响应《规划纲要》所做的宏观同城化政策举措及海怡大桥的微观个案实施过程分析切入,对其实施《规划纲要》效果、跨界合作模式及不同层级政府的作用进行研究。并于2011年7~11月对广州市发改委、广州市规划局、佛山市规划局、广州市规划局白云区分局和荔湾区分局、南海区政府、顺德区政府等14处相关机构的25位工作人员进行半结构式访谈,了解两市各层级政府及相关部门对两市实施《规划纲要》的看法和诉求,进一步梳理他们在规划实施过程的角色,以期能勾勒出跨界地区合作模式,并发掘其与西方理论的异同。这不仅有助于丰富国际上关于多层级治理理论的讨论,而且对促进本轮区域规划的实施具有一定的参考。

1 广佛两市跨界合作模式的制度建构

1.1 跨界水平联系及协调机制的建构

广、佛两市社会经济联系由来已久(图1),改革开放后联系显著增强,这主要是市场经济推动下民间自发形成的结果。以2006年第三届广佛论坛为起点,两市政府才正式参与其中,这对广佛合作产生了重要的引导和推动,但两市跨界合作的制度建设一直推进缓慢。

图1   广州、佛山区位图

Fig. 1   Location of Guangzhou and Foshan

《规划纲要》出台后,广东省领导多次强调,落实《规划纲要》的突破口在于珠江三角洲一体化,而推动珠三角一体化的突破口就在于广佛同城化。这意味着加快跨界合作,不仅仅是广、佛两城市的“分内之事”,而且上升到带动珠三角一体化发展的高度。为落实《规划纲要》,2009年3月,广佛两市党政主要领导召开了广佛同城化建设工作座谈会,正式签署了《广佛同城化建设合作框架协议》(以下简称《框架协议》),对推进广佛同城化建设作出了全面部署;同年4月,广佛同城化首届市长联席会议召开,讨论审定了广佛同城化市长联席会议及工作协调机制。

中国长期以来实行自上而下的科层式行政管理体制,地方政府间水平维度的联系较弱,故跨界地区合作及治理的建构重在搭建水平联系的平台。对地方政府为跨界合作发起方和实施主体而言,适度的制度创新成为必然,即需要建构合作参与者间的正式或非正式网络组织或平台,以及具体的实施载体(如跨界合作项目)等推进合作。以广佛同城化为例,据对两市发改部门的访谈,广佛同城化合作的管理架构是两市政府及相关职能部门的协商沟通平台,包括4个管理层面。从图2可以看出,由广、佛两市市委书记、市长组成的4人领导小组是广佛同城化建设合作的领导机构,负责重大事项的决策和协调;由两市市长同为会议召集人的市长联席会议协调跨界合作的重大项目,审批通过广佛同城化建设年度重点工作计划等重要的规划和文件;由两市分管副市长负责的工作协调会议是两市跨界合作协调的常态化会议,主要审议广佛同城化建设年度重点工作计划草案,解决广佛同城化建设中合作项目的具体协调内容;联席会议在两市发改部门设立办公室作为日常办事机构,具体负责同城化规划实施工作,但在实际运作过程中,联席会议办公室主要任务为筹备工作协调会议,实质上是作为工作协调会议的办公室;由两市对口部门组成各个专责小组,负责两市相关领域衔接协调,制定具体举措,协调推进落实。其中,同城化合作项目是两市跨界合作,促进同城化的重要抓手,其经验已为珠三角其他城市在推进区域合作时所仿效。从宏观政策尺度来讲,两市同城化实现了跨界水平联系及协调机制的建构,呈现出一定的制度创新。

图2   广州、佛山跨界合作管理架构

Fig. 2   Organization framework of Guangzhou-Foshan cooperation

1.2 以项目库为载体的新合作模式

区域规划的顺利实施是区域治理与合作成功的关键,而从规划编制到规划实施是技术问题到管理体制问题的转变。广、佛跨界合作的开展是在广、佛政府的合作框架下通过推进《同城化规划》的实施及制定年度计划,并落实到对口部门来实现的。

为加速同城化进程,《同城化规划》将基础设施、环境保护、产业协调、科技创新、社会事业等方面作为关键合作领域,但除在基础设施、环境保护等方面提出了具体合作项目外,其他方面均未涉及到如何推进合作,这增加了实际操作的难度[7]。研究进一步发现,在《同城化规划》实施过程中,重大道路交通基础设施、河涌整治等方面的工程项目实施进展较快,而市政设施的建设推进缓慢。广佛两市现已完成了东新高速等约50%的重大道路基础设施项目和汾江河等30%左右的河涌整治工作,40%的重大道路交通设施项目已经完成了立项等前期工作,而多数的轨道交通、桥梁、铁路等基础设施也已完成前期工作或正在建设中。而市政设施项目的合作建设整体推进较缓慢,仅有南沙黄阁热电二期等4个项目已完成建设,60%的项目尚未启动。另外,除了《同城化规划》提及的项目外,市长联席会议审议通过的项目库内的海怡大桥、广佛重大交通枢纽、西江引水工作等基础设施项目已建设完成。在公共服务等其他方面,广佛已经开始了公交服务对接、公务员交流等方面的初步合作。这些项目的成功实施反映了同城化规划的成功实施,及广、佛两市跨界合作内容的日益丰富和深入。

可见,广、佛两市已初步建立了一套以项目库为载体、以同城化联席会议为核心的跨界合作机制,并就同城化的内容、协调合作机制等方面达成了一些共识。随着跨界合作的推进,在基础设施建设和环境保护等方面的一些长期以来“悬而未决”的项目取得了显著成效,同城效应逐渐凸显。

2 跨界合作模式的实践:以海怡大桥为例

经对广、佛跨界合作多个项目实施过程的考察,在微观项目尺度,跨界地区合作涉及多个政府主体,而共识的建构和达成是跨界合作成功的前提,也是多层级治理建构的基础。合作共识的落实需要巨大的资源投入,这不仅考验各政府主体对合作项目的重视程度,也考验其整合资源的能力和跨界合作机制的有效程度。海怡大桥是广佛跨界合作首个落实的项目,被视为广佛同城标志性工程。项目主线全长1 608 m,总投资约4.5亿元。

2.1 城市层面政府共识的建构和达成是跨界合作成功的前提

跨界合作项目推进过程较为复杂,城市层面项目共识的形成是项目合作及成功实施的前提和关键。南海区对建设跨江大桥的构想由来已久。早在1991年,原南海市(现为南海区)政府便提出修建到番禺的直通陆路。但广州市及原番禺市(现为番禺区)一直未响应。2004年底,国内重要的高铁枢纽站——广州南站动工建设。南海区政府意识到要借助广州南站带来的巨大人流量发展高端商贸服务业,故于2007年再次向番禺区政府提出合作修建大桥的计划。而番禺区政府也意识到此工程的修建将加快广州南站商务区的建设步伐。故两区很快就海怡大桥的修建达成了共识。而在市层面,2006年后两市政府也就跨界地区交通路网的对接达成初步共识,而海怡大桥正是对接口之一。亚运会开幕的迫近更让广州市政府意识到海怡大桥对于亚运交通组织的重要性,而佛山市政府也想借力于亚运会将带来的大事件效应。随着海怡大桥的建设首次在市、区等两个层级政府之间达成了共识,该项目被纳入到2008年12月由国务院公布的《规划纲要》中,并于2009年4月正式建设。

在项目建设共识形成和获取省政府审批后,工程建设投资分配及建成后的管理权成为跨界合作项目成功的关键,最终共识的达成取决于合作双方对项目的需求程度。如在海怡大桥建设投资方面,经多轮双方磋商,海怡大桥由南海、番禺两区政府共同出资建设,其中前者出资比例为65%,后者为35%。

2.2 不同层级政府的博弈效果是跨界合作成败的关键

虽然广、佛两市的区、市政府先后就项目建设的必要性达成了共识,但这二个层级政府的共识基础存在显著的差异。南海、番禺两区政府对海怡大桥建设的共识是基于自身社会经济效益的驱动。而广、佛两市政府的共识则基于亚运会举办的需要和支持属地政府发展的要求等。而作为在本项目的建设阶段参与的双方,南海区和番禺区始终是平等的,稍后参与的广、佛两市也是平等协商(图3)。访谈发现,这主要由于佛山市南海区和广州市番禺区对海怡大桥的建设均抱有较强的需求和期望;亚运会的迫近和借力于大事件带动效应的设想让两市政府也感觉到了该项目建设的紧迫性,而《规划纲要》的实施更是让省有关职能部门在审批此项目时提供了“绿色通道”,助推了项目的快速建成。

图3   微观项目跨界合作共识的形成过程

Fig. 3   Process of consensus building for the Haiyi Bridge

3 跨界地区合作新模式

与以往国家主导编制的区域规划不同,新一轮出台的区域规划均为地方政府主动提出,并进一步获得中央政府的批复发布,这反映出中央政府区域经济政策思路的重大变化:“自上而下”的中央组织已向“自下而上”的地方政府主导转型,地方政府被赋予了较多的制度创新和试验的权力[7,19]。多层级治理理论的主要观点是政策的制订与决策是由多个层级政府及参与者分担,而不是由中央政府独自决定[20]。不同层级地方政府的角色在本轮区域规划的实施过程中出现了一些新的变化。跨界地区合作需要对城市传统行政管理制度进行创新,而“以项目库为载体的地级市单一合作模式”提供了一种可能的途径。

3.1 “以项目库为载体的地级市单一合作模式”的特征

与以往的行政区划调整的观点不同,“以项目库为载体的地级市单一合作模式” 的显著特征在于在原有的行政管理体制框架下,通过建立城市联席会议等制度,将两个或多个城市间的水平联系制度化,以促进跨界合作的开展。综合前文宏观和微观两个尺度的研究发现,共识形成、协调体制建构等两个方面在跨界合作及治理过程中非常重要,而广佛跨界合作的新模式在这两个方面均有所创新。

与传统的区域规划不同,项目库的成立和落实成为这次跨界合作的“抓手”,而非空间方面的协调对接。自下而上的立项机制为跨界地区合作的推进奠定了坚实的基础。具体来说,在跨界合作项目立项阶段,广、佛两市充分考虑不同层次利益主体的诉求,通过自下而上地收集镇街政府、区政府、市政府相关职能部门等多层级政府对跨界合作的项目需求,并在市长联席会议上达成共识后才能最终纳入到项目库。即项目库的形成是两个地级市及相关职能部门达成初步共识的过程,是跨界合作的前提。此外,基于项目库为载体的跨界合作具有较强的可操作性。纳入项目库的每个项目均有明确的目标、进度要求及牵头负责单位,并由市长联席会议办公室统筹。项目立项以后,广、佛双方的牵头单位需自行进行沟通,如协调受阻则通过广佛跨界合作管理架构层层上报。最后,自上而下的项目督办机制确保了跨界合作项目的最终完成。

另外,同城化联席会议制度的设立构筑了跨界地区涉及城市间水平联系的制度途径,有助于将不同城市诉求表达的程序化,能协调合作过程中存在的问题及督办项目的进展,为跨界合作提供了一定的制度保障。在尊重现有行政管理体制的前提下,广、佛两市自上而下推进了同城化建设工作座谈会、《框架协议》签署、“市长联席会议工作机制”确立、同城化规划编制及实施、年度计划制定等一系列的制度创新,跨界地区合作协调机制逐步建立。这打破了上级与下级政府间传统的垂直关系,促进了城市间的水平联系的强化,构筑了政府间“垂直与水平”的网络关系,在制度层面实现了跨界地区的合作共治。实践表明,两市充分利用联席会议的制度优势,将两市长期“悬而未决”而又有迫切需求的难题逐一破解,涌现出了如海怡大桥等许多的成功案例。

3.2 不同层级政府的角色及关注点存在显著的差异

对市级、区级及镇街级14个相关部门的工作人员访谈显示,广佛两市不同层级政府及职能部门均关注上级政府的介入帮助和重大交通设施对接问题(表1)。这一方面表明跨界合作的共识集中在交通基础设施的对接,另一方面显示出对上级政府的介入和帮助的高度期待。访谈也发现,不同层级的政府及其职能部门的关注点又存在较大的差异,具体阐述如下。

3.2.1 市层级政府的水平联系增强

跨界地区的发展与整合是经济发展的区域化问题,关系到新一轮区域规划能否顺利实施。而在中国,跨界地区存在“先天不足”,这主要由于国家在历史上施行科层式行政管理体制,城市之间的水平合作关系长期缺失。在本轮区域规划实施过程中,广、佛两市跨界地区合作制度框架的建立及《同城化规划》的较成功实施标志着广、佛两城市在政府层面由竞争关系走向实质的竞合关系。总体来说,这些跨界地区合作项目的成功是两市在不断博弈的过程中强化了水平方向的联系,进而在建设意向、投资建设和管理等方面达到共识后实现的,与此同时,两市在跨界合作的制度建设上也不断探索、创新,致使双方水平方向的联系强化。对海怡大桥等合作项目发展历程的研究发现,地区政府的共识达成是跨界合作的前提。若建设项目仅为某城市单方面的需求,项目的沟通协调将会遇到较大阻力。这也是南海区虽很早就向番禺区提出合建海怡大桥的建议,却一直未能得到积极回应的主要原因;而广州南站的开工建设、亚运会的临近导致广州及其番禺区的发展思路发生转折,让共识的达成成为可能。

跨界地区合作是一个多边博弈的复杂过程,在企业型政府的导向下,如何构建一个有效的利益分配机制是合作成败的关键。当前广、佛跨界合作在取得显著成效的同时,也暴露出一些问题。既有的以单个城市为考察对象的行政考核制度促使各城市政府以自身利益最大化为出发点进行决策,当同城化的全局利益需求与城市自身利益发生冲突而又无法通过博弈来达成共识时,地方政府将优先考虑维护其自身利益;同城化规划及跨界地区的合作仅被地方政府视为促进自身经济发展的一种手段,而非目的。

表1   各部门对同城化合作的意见与诉求

Table 1   Feedbacks and appeals towards Guangzhou-Foshan integration development from different departments

层级单位
名称
同城化规划协调广佛
竞合
矛 盾
广佛双
方交流
不足
产业
协 调
重大交通
设施对接
问题
水源保
护地
问题
污水处
理厂
问题
上级政
府的介
入帮助
上级政府
给予更大
自主
同城化规划
体系与定位
广佛两地规划
管理体制矛盾
规划可
操作性
市级佛山市规划局
佛山环境保护局
佛山国土资源局
广州市发改委
广州市规划局
区级南海区政府
南海区规划局
顺德区政府
顺德区规划局
白云区规划局
荔湾区规划局
镇街级里水镇政府
石井镇政府
江高镇政府

资料来源:相关政府主管部门、规划师的调研访谈。

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3.2.2 区、镇街层级政府水平合作合作机制有待完善

虽然新一轮区域规划的显著特点是中央将权力下放,但通过对广、佛两市实施《规划纲要》的宏观举措及对微观项目实施的过程发现,政府的权力仅下放到地级市层面,区、镇街等层级政府并未获得更多的“自主权”,角色并未发生变化。即广、佛两市跨界合作沟通的渠道集中在单一的地级市层级;区级、镇级政府缺乏直接进行水平合作的平台,仅能通过市长联席会议进行间接地协商,这无疑增加了沟通的难度和成本。

广、佛两市涉及到跨界地区的相关区政府及所辖的镇街对跨界合作均表现出极大的参与积极性,但佛山市的有关区、镇街政府对现有的合作制度并不满意,而广州一方则较为认同。访谈发现,除了关注上级政府的介入帮助和重大交通设施对接问题外,佛山市顺德、南海两区政府及其相关的职能部门均认为广、佛双方交流不足,而广州市的白云区和荔湾区的相关部门则未将此项考虑在内(表1)。另外,广佛双方交流不足也是镇街政府重点关心的方面(表1)。进一步研究发现,这种差异出现的深层次根源在于两市迥异的行政管理体制。当前广州采取的是“强市政府、弱区镇政府”的行政管理模式,项目投资、规划管理审批、财政预算等决策权集中在市一级政府;区、镇(街道)政府的决策权极为有限,事项的决策需经过市级政府的批准方能生效。在这种管理体制下,广州的白云、荔湾两区层面跨界地区合作重在落实市政府的自上而下的安排,推进重点也在于基础设施方面的对接,暂未考虑产业和功能同城的问题,也并未考虑将与佛山相应区政府建立直接联系。与广州不同,佛山市的行政管理模式是“弱市政府、强区镇政府”,区、镇(街道)层面政府是投资项目开发的决策主体,地区事项由该级政府自行决定后,再报备上级政府即可,故它们有更强的自主权,认为当前的地级市层面的单一交流模式不能满足诉求,更倾向与广州市相应层级的政府及部门直接建立跨界合作平台。

4 结论

改革开放以来,随着经济体制的转轨和国家治理方式的转变,政府越来越重视规划对经济社会发展的引导作用。新一轮区域规划的出台实质上是地方政府从中央政府进一步争取政策和制度创新权力的“新地方分权”,这不仅体现出地方政府的角色开始从地方治理向更高层级的区域治理转型,也表明地方政府的发展思路从对资金、具体政策的诉求向对整体制度诉求的转变。地方政府在“中央–地方”关系中变得更为主动。

当前广、佛跨界地区的合作模式为“以项目库为载体的地级市单一合作模式”,这与源于西方经济实践的多层级治理理论存在显著的差异。首先,地级市政府在上级政府的政治干预下强化了水平联系,并促成了跨界合作,但这更多地被视作行政命令的产物。地级市政府的角色出现了新的变化,广、佛两市的水平联系显著增强,但现有的联席会议制度仅在地级市层面设立,且并非专职、常设的,只能临时解决跨界合作过程中产生的矛盾,缺乏相应的激励机制,离真正意义的跨界地区合作制度仍有一定差距。

其次,跨界地区合作不仅仅是简单的项目合作,更重要是行政管理体制的融合。受限于现有的行政管理体制的惯性,地级市政府将上级政府下放的权力截留在本级政府层面,区、镇级政府的角色并未有新的变化,缺乏直接合作与对接的平台。由于广州市的区、镇街层级的政府并未被赋予项目决策的权力,不能与佛山相应层级的政府进行直接协商,依然需要上一级政府来协调。故跨界地区两市基层政府之间的交流较为低效,水平联系未能增强。另外,受限于行政管理体制,中央政府的权力下放实质上是不同层级政府间权力之间的转移;市民和非政府机构不仅无法参与其决策过程中,更缺乏表达自己诉求的正式渠道。

综上,作为不调整行政区划的区域治理的创新方式,以跨界地区合作为主要内容的同城化合作模式可能是今后国家区域协调发展和区域治理的新态势。广、佛两市在同城化过程中产生的“以项目库为载体的地级市单一合作模式”在促进区域规划实施和跨界合作方面取得了积极成效。这对其他城市和地区落实新一轮区域规划及推进跨界地区合作不失为有益的尝试。但如前文所述,中国跨界地区合作涉及的问题较为复杂,传统行政管理体制等的惯性力量依然强大,需根据各地区的实际情况来因地制宜推进区域规划的实施,而非直接生搬硬套国际上的管治模式。如何结合中国的实际,探索出一套更有价值的跨界地区合作模式,仍有待进一步跟踪研究。

The authors have declared that no competing interests exist.


参考文献

[1] 胡序威.

中国区域规划的演变与展望

[J]. 地理学报, 2006, 61(6): 585-592.

https://doi.org/10.3321/j.issn:0375-5444.2006.06.003      URL      Magsci      [本文引用: 1]      摘要

回顾了中国区域规划发展和演变的三个历史阶段,分析了当前存在的部门间竞相争夺规划空间的现象,并对未来进行展望。着重就理顺规划体系、调整规划管理机构、制订区域规划法规、增加规划内容、改善空间管治等问题,提出一系列具体建议。

[Hu Xuwei.

Evolution and Prospect of China’s Regional Planning.

Acta Geographica Sinica, 2006, 61(6): 585-592.]

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[2] Brenner N.

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[J]. Urban Studies, 1999, 36(3): 431-451.

https://doi.org/10.1080/0042098993466      URL      [本文引用: 1]      摘要

In the rapidly growing literatures on globalisation, many authors have emphasised the apparent disembedding of social relations from their local-territorial pre-conditions. However, such arguments neglect the relatively fixed and immobile forms of territorial organisation upon which the current round of globalisation is premised, such as urban-regional agglomerations and territorial states. This article argues that processes of reterritorialisation-the reconfiguration and re-scaling of forms of territorial organisation such as cities and states-constitute an intrinsic moment of the current round of globalisation. Globalisation is conceived here as a reterritorialisation of both socioeconomic and political-institutional spaces that unfolds simultaneously upon multiple, superimposed geographical scales. The territorial organisation of contemporary urban spaces and state institutions must be viewed at once as a presupposition, a medium and an outcome of this highly conflictual dynamic of global spatial restructuring. On this basis, various dimensions of urban governance in contemporary Europe are analysed as expressions of a politics of scale that is emerging at the geographical interface between processes of urban restructuring and state territorial restructuring.
[3] Scott A J.Global City-Regions: Trends, Theory, Policy[M]. Oxford: Oxford University Press,2001.

[4] Vogel R K, Savitch H V,

Xu J et al. Governing global city regions in China and the West

[J]. Progress in Planning, 2010, 73(1): 1-75.

https://doi.org/10.1016/j.progress.2009.12.001      URL      Magsci      摘要

As metropolitan regions continue to fuse into giant megalopolises, nations are confronted with new challenges for governing large metropolitan regions. This monograph addresses three main themes in the burgeoning study of global cities and regional governance in a comparative context. First, what is the importance of city regionalism in the world economy and how are they formed? Second, what is the politics of city regionalism and what political-administrative forms can it take? Third, are these processes the same in China and the West?
[5] 李郇,徐现祥. 城市化、区域一体化与经济增长[M]. 北京:科学出版社, 2011.

[本文引用: 1]     

[Li Xun, Xu Xianxiang.Urbanization, Regional Integration and Economic Growth. Beijing: Science Press, 2011.]

[本文引用: 1]     

[6] 罗小龙,沈建法.

长江三角洲城市合作模式及其理论框架分析

[J]. 地理学报, 2007, 62(2):115-126.

https://doi.org/10.3321/j.issn:0375-5444.2007.02.001      URL      Magsci      [本文引用: 1]      摘要

城市合作是长江三角洲城市与区域发展中的新现象,并且已经成为政府和学术界关注的焦点问题.选择长江三角洲的苏锡常都市圈规划、长江三角洲城市经济协调会和江阴经济开发区靖江园区三个典型的城市合作案例、从伙伴关系的理论视角,进行城市合作的实证研究,分别探讨了科层的城市合作、自发的城市合作和混合式的城市合作三种类型伙伴关系的制度安排.基于长三角的经验,该研究在区域尺度上对伙伴关系理论的应用进行了拓展.研究的焦点在于三种模式城市合作的有效性(绩效).通过对伙伴关系形成过程和利益相关者互动的追踪,研究认为合作是否有效取决于合作的机制、合作的过程、合作的性质和领域、伙伴的选择和伙伴关系形成中利益相关者的作用.

[Luo Xiaolong, Shen Jianfa.

Models of Inter-city Cooperation and Its Theoretical Implications: An Empirical Study on the Yangtze River Delta.

Acta Geographica Sinica, 2007, 62(2): 115-126.]

https://doi.org/10.3321/j.issn:0375-5444.2007.02.001      URL      Magsci      [本文引用: 1]      摘要

城市合作是长江三角洲城市与区域发展中的新现象,并且已经成为政府和学术界关注的焦点问题.选择长江三角洲的苏锡常都市圈规划、长江三角洲城市经济协调会和江阴经济开发区靖江园区三个典型的城市合作案例、从伙伴关系的理论视角,进行城市合作的实证研究,分别探讨了科层的城市合作、自发的城市合作和混合式的城市合作三种类型伙伴关系的制度安排.基于长三角的经验,该研究在区域尺度上对伙伴关系理论的应用进行了拓展.研究的焦点在于三种模式城市合作的有效性(绩效).通过对伙伴关系形成过程和利益相关者互动的追踪,研究认为合作是否有效取决于合作的机制、合作的过程、合作的性质和领域、伙伴的选择和伙伴关系形成中利益相关者的作用.
[7] 魏宗财,陈婷婷,甄峰,.

对我国同城化规划实施的思考——以《广佛同城化发展规划》为例

[J]. 城市规划学刊, 2014, 13(2): 81-86.

https://doi.org/10.3969/j.issn.1000-3363.2014.02.010      URL      [本文引用: 3]      摘要

自2008年开始,国务院先后批复了20余项区域规划,将区域发 展上升到国家战略层面.而“同城化”作为一个新的区域发展理念,也成为规划实践的“热点”,成为国内城市与区域发展、区域协调的一种新的模式.广佛、郑 汴、沈抚、长株潭、西咸等地的同城化、一体化规划不断涌现.但当前同城化规划的实施情况如何?地方政府是如何发挥作用的?它们之间的关系有何变化?这对规 划的实施又有何影响?以《广佛同城化发展规划(2009-2020年)》为例,采用文献综述、实地调查、半结构式访谈等研究方法,从同城化过程中的个案分 析视角切入,对同城化规划的实施效果以及不同层次的地方政府的“对话”过程进行研究,以期对我国新一轮区域规划实施及其动力机制进行深入分析.认为规划实 施过程中还存在多层级的管制平台尚未建立、相关鼓励机制欠缺、专职的管治机构有待设立,城市规划管理和编制方面缺少对话的基础等问题,并提出相应的建议.

[Wei Zongcai, Chen Tingting,

Zhen Feng et al. Reconsideration on the Implementation Thoughts on City Integration Planning in China: Case of Guang-Fo Integration Development Planning.

Urban Planning Forum, 2014, 13(2): 81-86]

https://doi.org/10.3969/j.issn.1000-3363.2014.02.010      URL      [本文引用: 3]      摘要

自2008年开始,国务院先后批复了20余项区域规划,将区域发 展上升到国家战略层面.而“同城化”作为一个新的区域发展理念,也成为规划实践的“热点”,成为国内城市与区域发展、区域协调的一种新的模式.广佛、郑 汴、沈抚、长株潭、西咸等地的同城化、一体化规划不断涌现.但当前同城化规划的实施情况如何?地方政府是如何发挥作用的?它们之间的关系有何变化?这对规 划的实施又有何影响?以《广佛同城化发展规划(2009-2020年)》为例,采用文献综述、实地调查、半结构式访谈等研究方法,从同城化过程中的个案分 析视角切入,对同城化规划的实施效果以及不同层次的地方政府的“对话”过程进行研究,以期对我国新一轮区域规划实施及其动力机制进行深入分析.认为规划实 施过程中还存在多层级的管制平台尚未建立、相关鼓励机制欠缺、专职的管治机构有待设立,城市规划管理和编制方面缺少对话的基础等问题,并提出相应的建议.
[8] Knox P, Taylor P.World Cities in a World-system[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.

[本文引用: 1]     

[9] Marks G, Hooghe L.

National identity and support for European integration (No. SP IV 2003-202)[R].

Berlin: WZB Discussion Paper, 2003.

[本文引用: 1]     

[10] Jessop B.

Governance and meta-governance in the face of complexity: On the roles of requisite variety, reflexive observation, and romantic irony in participatory Governance

[M]//Participatory Governance in Multi-Level Context. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2002: 33-58.

[本文引用: 1]     

[11] Newman P.

Changing patterns of regional governance in the EU

[J]. Urban Studies, 2000, 37(6): 895-909.

https://doi.org/10.1080/00420980050011145      URL      [本文引用: 1]      摘要

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[12] Nunn S, Rosentraub M.

Dimensions of interjurisdictional cooperation

[J]. Journal of the American Planning Association,1997, 63(2): 205-219.

https://doi.org/10.1080/01944369708975915      URL      摘要

ABSTRACT Recommendations for solving the problems of urban regions often call for more cooperation among cities, to develop regional identities in a competitive world and to promote effective problem-solving among municipalities. Yet we know little about how interjurisdictional cooperation evolves, and few guides exist to help urban areas establish more cooperative environments. This paper addresses four questions about cooperation: (1)What is interjurisdictional cooperation conceptually and operationally! (2) What are the behavioral and tactical approaches by which it operates! (3) What are the institutional formats in which it evolves! (4) How can policy makers anticipate its outcomes! These questions are investigated using a descriptive model chat links the objectives, tactics, institutional forms, and outcomes of interjurisdictional cooperation. Five case studies of regional cooperation are also analyzed. Our analysis indicates that cooperative organizations exhibit common structural and tactical schemes. However, there is no ''one best way'' to encourage cooperation; certain activities such as fiscal equalization may create richer and more intensive cooperation. Lastly, the success of interjurisdictional cooperation should be judged on the basis of the outcomes desired by the participating jurisdictions.
[13] Perkmann M.

Cross-border Regions in Europe: Significance and Drivers of Regional Cross-Border Cooperation

[J]. European Urban and Regional Studies, 2003, 10(2): 153-171.

https://doi.org/10.1177/0969776403010002004      URL      [本文引用: 1]      摘要

The 1990s have seen a strong surge in the number of cross-border regions all over Western and Eastern Europe. The article analyses the emergence of these local
[14] 丁四保.

从区域规划看中国的区域制度

[J]. 地理科学, 2013, 33(2): 129-134.

URL      Magsci      [本文引用: 1]      摘要

国家出台大批国家级区域发展战略和各地制定相应的区域规划,给中国的人文-经济地理学带来了极好的发展机遇,其中,思考中国的区域制度是一个重要的理论命题。阐述了现行区域规划在内容体系上的"短板",指出了"短板"的存在有中国区域制度的原因。通过"区域"的"政府"性质分析了区域规划中存在"短板"的必然性,进而讨论了中国"产权区域"制度下"区域"的"私人物品"特征、区域的竞争性和排他性,由此产生的区域与中央政府的博弈关系和区域外部性等问题。人文-经济地理学必须在区域制度方面深化对中国的区域规划、区域发展和区域关系等问题的认识。

[Ding Sibao.

The Analysis of China in Regional Governance Study.

Scientia Geographica Sinica, 2013, 33(2): 129-134.]

URL      Magsci      [本文引用: 1]      摘要

国家出台大批国家级区域发展战略和各地制定相应的区域规划,给中国的人文-经济地理学带来了极好的发展机遇,其中,思考中国的区域制度是一个重要的理论命题。阐述了现行区域规划在内容体系上的"短板",指出了"短板"的存在有中国区域制度的原因。通过"区域"的"政府"性质分析了区域规划中存在"短板"的必然性,进而讨论了中国"产权区域"制度下"区域"的"私人物品"特征、区域的竞争性和排他性,由此产生的区域与中央政府的博弈关系和区域外部性等问题。人文-经济地理学必须在区域制度方面深化对中国的区域规划、区域发展和区域关系等问题的认识。
[15] 方中权, 陈烈.

区域规划理论的演进

[J]. 地理科学, 2007, 27(4): 480-485.

https://doi.org/10.3969/j.issn.1000-0690.2007.04.005      URL      Magsci      [本文引用: 1]      摘要

根据区域规划理论的形成、产生和发展及不同时期理论指导意义的不同,将区域规划理论划分为三个阶段:①早期区域规划思想的形成-没有形成系统的区域规划理论;②传统区域规划理论的产生-着眼于经济的增长;③现代区域规划理论的发展-注重经济、社会和环境协调发展.未来区域规划理论在坚持可持续发展思想的同时,将在动态性、创新性及区域调控等方面得到发展.

[Fang Zhongquan, Chen Lie.

Evolution of Theory on Regional Planning.

Scientia Geographica Sinica, 2007, 27(4): 480-485.]

https://doi.org/10.3969/j.issn.1000-0690.2007.04.005      URL      Magsci      [本文引用: 1]      摘要

根据区域规划理论的形成、产生和发展及不同时期理论指导意义的不同,将区域规划理论划分为三个阶段:①早期区域规划思想的形成-没有形成系统的区域规划理论;②传统区域规划理论的产生-着眼于经济的增长;③现代区域规划理论的发展-注重经济、社会和环境协调发展.未来区域规划理论在坚持可持续发展思想的同时,将在动态性、创新性及区域调控等方面得到发展.
[16] Jessop B.

Multi-Level Governance And Multi-Level Metagovernance

[M]//Bache I et al. Multi-Level Governance. Oxford: OUP, 2004: 49-74.

[本文引用: 1]     

[17] Xu J,

Yeh A G O. Interjurisdictional Cooperation Through Bargaining: The Case of Guangzhou-Zhuhai Railway in the Pearl River Delta, China

[J]. The China Quarterly, 2013, (213): 130-151.

https://doi.org/10.1017/S0305741013000283      URL      [本文引用: 1]      摘要

Interjurisdictional cooperation has emerged as a major recent trend in China in response to challenges from market reforms and globalization. However, given that cities are in fierce competition with one another, interjurisdictional cooperation presents many difficulties for policy making. This paper attempts to examine how cooperative partnerships can be developed, sustained, or even resisted. It uses the Guangzhoumarket relations. To a certain extent, the Chinese state can go beyond economic logic and shore up its legitimacy by prioritizing development. The post-reform path-dependencies can provide current political leaders with more rather than fewer instruments with which to negotiate interjurisdictional projects, and thus have greater influence over urban and regional economic governance.
[18] 张京祥,殷洁,罗小龙.

地方政府企业化主导下的城市空间发展与演化研究

[J]. 人文地理, 2006, 21(4): 1-6.

https://doi.org/10.3969/j.issn.1003-2398.2006.04.001      URL      [本文引用: 1]      摘要

在经济全球化、市场化、分权化的不断作用下,中国的经济与社会发展正在经历着深刻而全面的转 型,其中政府角色与作用的变迁是一个值得关注的重要领域。与西方国家政府进行的“企业化管治”所不同的是,中国地方政府更倾向于将行政资源直接移植到新的 城市竞争体系之中。即表现为强烈的“政府企业化”特征。在全球竞争时代,城市空间资源是地方政府通过行政权力可以直接干预、有效组织的重要竞争元素,也是 “政府企业化”的重要载体,城市空间的发展因而也表现出政府强烈主导、逐利色彩浓厚的特征。本文将从政府企业化这个角度审视中国当前城市空间发展演化的深 刻机制,并且对其相应的衍生效应给予客观的评价。

[Zhang Jingxiang, Yin Jie, Luo Xiaolong.

Research of Urban Spatial Development under The Circumstances of Local Government’s Entrepreneuralization.

Human Geography, 2006, 21(4): 1-6.]

https://doi.org/10.3969/j.issn.1003-2398.2006.04.001      URL      [本文引用: 1]      摘要

在经济全球化、市场化、分权化的不断作用下,中国的经济与社会发展正在经历着深刻而全面的转 型,其中政府角色与作用的变迁是一个值得关注的重要领域。与西方国家政府进行的“企业化管治”所不同的是,中国地方政府更倾向于将行政资源直接移植到新的 城市竞争体系之中。即表现为强烈的“政府企业化”特征。在全球竞争时代,城市空间资源是地方政府通过行政权力可以直接干预、有效组织的重要竞争元素,也是 “政府企业化”的重要载体,城市空间的发展因而也表现出政府强烈主导、逐利色彩浓厚的特征。本文将从政府企业化这个角度审视中国当前城市空间发展演化的深 刻机制,并且对其相应的衍生效应给予客观的评价。
[19] Luo X L, Shen J F.

Why City-Region Planning Does Not Work Well In China: The Case of Suzhou-Wuxi-Changzhou

[J]. Cities, 2008, 25(4): 207-217.

https://doi.org/10.1016/j.cities.2008.04.003      URL      Magsci      [本文引用: 1]      摘要

In the age of globalization, the city-region is a form of spatial organization that promises to promote inter-city cooperation and so enhance the competitiveness of the whole city-region. The notion was well accepted in China recently and many local governments attempted to formulate city-region plans for coordinated development. City-region planning thus becomes a new form of Chinese spatial planning, led often by a higher-level government. This study attempts to analyze the processes of city-region planning and implementation, and the behavior of provincial and city governments, by a case study of Suzhou鈥揥uxi鈥揅hangzhou city-region planning. Despite a strong hierarchical administrative system, it is found that the city-region planning did not work well. Lack of actor interaction and information exchange during the top-down planning process, the difficulties in specifying detailed planning contents, and a lack of good planning mechanisms are major factors in unsuccessful planning implementation, making powerful city governments prone to inter-city competition even within the same region. The findings echo the recent experiences in Western countries that emphasize the needs of interaction, negotiation and consensus building in the planning process. A more powerful regional institution in charge of city-region planning and implementation is needed for sustainable development of city-regions in China.
[20] Perkmann M.

Cross-border Regions in Europe: Significance and Drivers of Regional Cross-Border Cooperation

[J]. European Urban and Regional Studies, 2003, 10(2): 153-171.

https://doi.org/10.1177/0969776403010002004      URL      [本文引用: 1]      摘要

The 1990s have seen a strong surge in the number of cross-border regions all over Western and Eastern Europe. The article analyses the emergence of these local

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