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2020 , Vol. 40 >Issue 4: 563 - 571

DOI: https://doi.org/10.13249/j.cnki.sgs.2020.04.008

乡村地理学理论前沿探索专栏

全球化背景下国家乡村政策演变与乡村地方重组及其不确定性的理论分析

  • 陈诚
展开
  • 中国科学院南京地理与湖泊研究所/中国科学院流域地理学重点实验室,江苏 南京 210008

陈诚（1983-）,男,江苏沭阳人,博士,副研究员,主要从事乡村发展与GIS应用研究。E-mail:chchen@niglas.ac.cn

收稿日期: 2019-05-12

  网络出版日期: 2020-06-10

基金资助

国家自然科学基金项目(41771193)

国家自然科学基金项目(41571169)

国家自然科学基金项目(41871209)

江苏省国土资源科技计划项目(KJXM2018002)

版权

版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
收起

Theoretical Analysis on the State Rural Policy Evolution, Rural Locality Reconstitution and Its Uncertainty in China in the Context of Globalization

  • Chen Cheng
Expand
  • Nanjing Institute of Geography and Limnology/Key Laboratory of Watershed Geographic Sciences, Chinese Academy of Sciences, Nanjing 210008, Jiangsu, China

Received date: 2019-05-12

  Online published: 2020-06-10

Supported by

National Natural Science Foundation of China(41771193)

National Natural Science Foundation of China(41571169)

National Natural Science Foundation of China(41871209)

Jiangsu Territorial Resources Science & Technology Project(KJXM2018002)

Copyright

Copyright reserved © 2020.
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摘要

全球化是推动乡村地方重组的重要因素,但国家政策深刻影响乡村地方参与全球化的过程与景观。立足已有研究,围绕“全球化-国家乡村政策-乡村地方重组”之间的关联,通过梳理全球化与中国乡村政策演化的互动关系,分析乡村政策的地方实施过程,总结乡村地方工业化、休闲旅游化和农业现代化等典型重组类型及其面临的不确定性。认为早期农村改革耦合全球化引致的城镇化进程,解决了农村温饱和人口“过密化”问题,推动部分乡村工业化,参与国际分工;持续的深化改革与地方动员,加快了先进技术和生产要素的应用,促进了农业规模化与专业化,并嵌入国际市场;乡村旅游的兴起,促进部分乡村复兴和国际元素的进入。农业收益的增长与稳定、老年农民有序退出以及新业态的就业容量将是乡村振兴的潜在制约因素。

关键词： 全球化; 乡村政策; 乡村地方重组; 不确定性

本文引用格式

陈诚 . 全球化背景下国家乡村政策演变与乡村地方重组及其不确定性的理论分析[J]. 地理科学, 2020 , 40(4) : 563 -571 . DOI: 10.13249/j.cnki.sgs.2020.04.008

Abstract

Globalization is the key dynamic powering the restructuring process of rural locality. However, the state policy deeply affects the rural locality's engagement with globalization, and alters the rural locality's evolution trajectory and the restructuring landscape. Following the current literature, this study focuses on the interlinkages between globalization, state policy and rural locality reconstitution in China. Through reviewing the literature on the interactions between globalization and the state rural policy evolution in China and the implementation of state policy in local areas, this paper presents the characteristic types of rural locality’s transformation towards industrialization, agricultural modernization and rural tourism and amenity, and discusses the potential uncertainty in the near future. Collectively, coupling the tremendous urbanization process closely related to the globalization, the earlier reforms in rural areas eradicated the extreme poverty and promoted the de-involution in most rural areas, and stimulated the industrialization enforce the rural development resilience and in some rural places. Motivated by the recent rural reforms and revevant new policies, advanced technologies and elements have been introduced widely and agriculture modernization in some rural locality, which promoted the specialized and scale operation in agricultural sector, and led to the gradual engagement with the international agriculture product trade and agriculture production elements exchange. Meanwhile, the current prosperity of rural tourism in some rural localities that are rich in amenity resources played an important role in realizing the rural rejuvenation and attracting the international elements improving the rural human capital. However, to enforce the rural development resilience and achieve the strategic aims of rural revitalization in China. much attention should be paid to keeping the continuous increasing of farmers' income, encouraging the old farmers to retire orderly and creating enough employment opportunities in new industrial sectors in rural areas.

Key words： globalization; state rural policy; rural locality reconstitution; uncertainty

为理解乡村社会经济与环境变化,乡村转型与重构成为乡村地理学研究自20世纪90年代以来持续关注的热点概念[1,2]。西方学界研究认为新自由主义全球化和城市化时代休闲消费的乡野取向是乡村重构的两大基本动力,驱动乡村地域的经济结构、社会阶层与土地利用景观演替[3]。全球性力量与乡村地方主体的互嵌,催生了全球乡村（Global Countryside）,但国家政策深刻影响全球因素与乡村地方的互动[4]。在新自由主义政治理性引领下,澳大利亚和新西兰等国家推行激进的农业去规制化（deregulation）改革——取消涉农政府补贴、全面开放国内农地和农产品市场,让农业经营者直面全球市场,导致了国内农业的剧烈重组——公司农业迅速扩张、小农不断衰亡[5,6]。相反,欧盟渐进式的农业政策（CAP）改革则通过逐步调整农业和农村发展的政府支持方向,在保持一部分竞争性农业的同时,推动农业生产与经营模式的多元化创新（小宗生产与地方市场、短链农业）[7,8],鼓励农业多样化、乡村多功能化转型和乡村治理的地方化[9]。
在改革开放的背景下,中国的乡村发展既受全球化和消费转型的影响,又镶嵌于与全球化紧密关联的城镇化大潮之中,诸多动因的叠加,塑造了中国乡村转型的特殊“时空压缩”[10]。这一过程中,乡村改革形塑了乡村地方和全球因素互动的界面,乡村制度与政策的地方实施改变了不同主体之间的互动关系,推动了各类要素的重组,促进乡村空间、经济和社会的多维重构[11,12]。诸多的研究从理论、实证层面讨论了特定的国家政策背景下,乡村地方的农业与经济、土地利用、公共服务以及生态环境等方面的变化,深化了对中国乡村地方重构的理解[13,14]。然而,对于全球化、国家乡村政策及乡村地方重组三者之间互动关系的系统梳理与框架构建方面的讨论,仍然显的较为薄弱。
鉴于此,本文试图从此切入,通过文献的回溯,从理论上探讨全球化、国家乡村改革、乡村政策实施与乡村地方重组之间的关系。重点关注以下问题:改革开放以来,中国乡村制度和政策发生哪些主要变化,这些变化与全球化之间存在什么样的关系?这些政策如何在地方落实的?在国家政策引导下,乡村地方与全球因素如何相互作用的,乡村地方产生了怎样的典型变化?试图理解中国乡村地方重组与全球化之间的“互动链条”。在此基础上,重点讨论新趋势下乡村地方重组面临的不确定性因素以及需要关注的问题。

1 乡村政策演变与全球化的互动

一般而言,政策是推动制度落实的工具,制度革新则意味着政策的变迁[15]。服务于深度融入全球化、推动国家现代化的需求,中国的乡村政策不断演变,主要涵盖农业经营与农村经济、土地管理、人口与社会保障等方面。
20世纪70年代末期,家庭联产承包责任制的实施掀起中国农村改革的序幕,赋予了农户占有劳动剩余的权力,激发了普通农户的生产热情,短时期内解决了绝大部分农村地区的温饱问题[16]。虽然多种因素的聚合促成了这一制度变迁,但20世纪70年代后期的国际环境缓和蕴含的机遇在推动国家顶层改革决策中产生了重要影响[17,18]。家庭联产承包责任制和农村集体股份制改革,提高了农业劳动生产率,但也激化了农村劳动力剩余的社会风险。80年代中期（1984年）限制农村人口流动的管理政策开始松动,一方面促进了农村剩余劳动力的大规模外流,另一方面也缓解了东南沿海开放地区城市化与工业化发展的劳动力需求,助推了国家城镇化发展[19]。客观上,人口的持续外流缓解了农村地区紧张的人地关系,为农业现代化创造了条件,因此1984年的“中央1号文件”也明确提出鼓励农户承包地的流转经营[20]。某种程度上,家庭联产承包责任制的实施和城乡人口流动限制的放开扮演了加速中国参与全球化、推动工业化与城市化以及农村去内卷化发展的催化剂角色。
2000年以后,工业化与城镇化发展迅速,城镇用地快速扩张,农业用地不断萎缩;农村劳动力持续“进城”,留守的务农群体过快老弱化;长期高强度的农业开发,导致水土环境质量趋于恶化,农业现代化面临严重的潜在危机[21]。虽然加入WTO有利于获得新的农业市场机会和先进生产要素,但国内农产品市场也将“被迫”逐步放开,本土农业将面临西方国家发达商品农业的强势竞争,国家粮食安全面临潜在挑战[22,23]。此背景下,土地利用、农业与农村发展新政策相继出台,试图通过全面取消农业税、实施农业补贴、围绕市场调整农业结构、鼓励农地流转与规模经营,提高务农收益,增加农业就业吸引力,保持农业部门从业群体规模;试图通过农地整理和城乡建设用地增减挂钩,控制农地过快减少,改善农地设施配套水平,提升农田质量等级,缓解保障国家粮食安全的耕地保护压力;期望通过新农村和美丽乡村的打造、“初等”养老和医疗等保障体系的建设,缩小城乡生活质量差距,“保住”越来越少的农民群体和农村人口,促进乡村可持续发展[24,25]。
“十八大”以来持续推进的农业与农村改革,一方面推动了农地适度规模经营和农村新业态的发展,另一方面也促进了家庭农场与农民专业合作社等新型经营主体的发育和新型职业农民群体的壮大[20,26]。农村“三块地”（承包地、宅基地和集体经营性建设用地）改革试图在坚持农村土地集体所有“底线”基础上,通过扩充农村土地产权体系（如承包地集体所有,分置承包权和经营权;宅基地集体所有,分置资格权与使用权;集体经营性建设用地分置使用权）,开放产权结构,为农用地承包经营权、宅基地使用权和经营性集体建设用地使用权的流转或入市等提供制度“准备”,构建农村以外的社会资本甚至国际资本、技术等要素参与乡村经济活动的制度环境[20]。此外,近期颁布的“城乡融合发展体制机制”进一步提出:鼓励工商资本进入适合规模化和产业化的农业经营活动。
总体上,中国乡村改革与政策创新呈明显的问题导向特征,充分利用全球化带来的机遇,应对全球化的潜在风险,消除农村贫困,保持国家粮食安全与农村社会稳定,保持乡村活力一直是国家乡村政策创新的目标导向（图1）。
图1 乡村政策演变与全球化关系示意

Fig.1 The general interactions between state rural policy evolution and globalization

2 乡村政策的地方实施

家庭联产承包责任制、农村人口流动管理制度改革、乡镇企业改制、农业税改革、农村社会保障制度构建、农业补贴和农村“三块地”改革等乡村制度改革和创新,改变了农户、企业、集体、地方政府等多元主体行动的制度环境,增加了乡村地方经济社会发展要素重组的自由度[15,16],与“项目资源”捆绑落实的各类改革政策深刻影响各类地方主体之间的关系和行为[27]。另一方面,20世纪90年代中期的财税体制改革推动了“财权”向中央政府集中、“事权”向地方政府转移,客观上强化了地方政府的主观能动性和行为的“理性”化[27,28],塑造了地方政府在落实乡村政策、动员社会力量与资源、推动乡村地方重组中的组织与协调者角色[28]。
如在农村“土地整治、城乡建设用地增减挂钩、农业结构调整、农地适度规模经营、农村环境整治和新农村建设”等政策的地方落实过程中,有限财力的地方政府（县乡镇府）积极鼓励具有“比较优势”和较好“收益”预期（土地整治潜力大、结构调整经济效益好、示范与政绩显示度高等）的乡村集体参与“项目打包”,集中上级政府下移的公共财政资金以及外部资本（农业招商引资）,推进项目实施,“高效”达成反贫困、农业现代化、耕地保护与新农村建设等乡村政策目标[29,30],客观上改变了项目地乡村的土地利用、经济和社会结构等。另一方面,部分乡村集体组织和乡村能人,充分利用农村改革赋予的“制度空间”、专业服务（职业培训、农机农技服务、农产品市场信息、融资支持等）以及市场机会,自主建立合作网络、集聚资源、捕捉市场机遇（热销农产品、乡村旅游等）[31],推动本地农业转型和新兴业态的发展等（图2）。总体而言,乡村政策的地方实施是“相互诱导、上下互动”的过程,但地方资源禀赋、机会捕获能力不同,实施效果地区差异明显。
图2 乡村政策地方实施与乡村重组示意

Fig. 2 The general processes of the implementation of rural policies in rural locality and rural locality reconstitution

3 乡村地方重组的典型类型

国家乡村政策的实施影响了乡村地方与全球因素的相互作用过程,塑造了乡村地方-全球纠缠（intertwine）格局。由于资源、区位、地方主体能动性等方面的差异,乡村地方参与全球化的进程并不一致、重组特征并不相同。结合文献梳理,以下主要分析工业型、现代农业型和休闲旅游型等典型乡村类型。
1） 工业型乡村。这类乡村大多处于经济发达的大城市近郊区。改革初期,家庭联产承包责任制改革释放的农业剩余劳动力和乡村集体资产的结合,支撑了乡镇企业的迅速成长。不但“消化”了本地剩余劳动力、促进农民增收致富,而且推动了乡村工业化[32]。这一阶段乡村地方并未正式参与全球化。20世纪90年代的乡镇企业改制,赋予了其进入市场的“完整身份”。改制后的企业凭借良好的发展基础或区位优势,通过逐步发展壮大或与进入中国的外资联姻,开始进入区域性或全球性生产或服务网络（Global Production/ Service Network）[33,34],并开始吸聚大量外来人口、资本和其它要素。这些乡村依托集体企业的原始积累和劳动力聚集红利,借助席卷全国的工业化和外向型经济浪潮,集聚了雄厚的经济社会资本和精英群体,造就了强大的全球市场机会捕获能力,提升了乡村地方发展韧性（Resilience）[35]。借助制造与服务业发展形成的积累,通过先进农业生产要素的引入,较早实现了农业的规模化、机械化与科技化转型和农民的职业化改造,如华西村等明星村。
2） 现代农业型乡村。这类乡村大多位于传统农区,是乡村地域最主要的组成部分。这些乡村既错过了乡镇企业发展的机遇,又缺乏大城市的带动。随着家庭联产承包责任制落实,集体农业解体、农业剩余劳动力逐步“析出”;城乡人口流动的“松绑”和城镇化的吸引加快了“析出”人口的外流和留守农民群体的老龄化,社会经济可持续发展面临严重危机[35,36]。 2000年以来,伴随农业税收、农业经营和土地制度改革的地方实施以及农村社会保障体系的逐步建立,农业规模化、专业化和商品化转型起步,现代农业经营群体开始成长、农业物质装备条件和社会化服务水平逐步提升[37]。WTO的开放市场环境,也为这些乡村获取全球先进生产要素、拓展国际农产品市场、推进农业现代化提供了机会[22]。事实上,已有的实证研究也表明,在持续的国家农业与农村改革和地方政府的引导下,乡村集体组织、农户以及龙头企业开始互动联结,推动部分乡村地方发挥资源（自然条件、劳动力成本等）和产业基础优势,建立特色农产品（蔬菜、花卉、水产等）品牌,通过先进技术引进和推广形成地方竞争优势,成功实现了地方农产品向国际市场渗透,促成了乡村地方进入全球性的农产品供应链（Agricultural Product Supply Chains）[38,39,40]。尽管如此,在土地整治项目与工程推动下,这些地区分散化的人口与居住服务格局,可能会趋于集中,实现精明收缩（Smart Shrinking）。
3） 休闲旅游型乡村。这类乡村或拥有较为独特的自然景观资源或拥有悠久的传统文化底蕴和建筑景观。与大部分传统农区乡村相似,在早期农村改革与工业化城镇化的双重影响下,人口外流、主体弱化,聚落趋于‘空废化’[36],逐步“孤立”于城镇化和全球化。新世纪以来,在旅游消费的乡野、田园转向背景下,这些乡村资源的潜在价值和市场机会开始显现。在新农村建设等政策引导和地方政府协调组织下,拥有优势资源和旅游产业基础的乡村地方,通过编制与实施旅游发展规划、引入外部资本、组建地方组织和加强媒体宣传,推动乡村旅游逐步兴起[41]。旅游业的兴旺,增加了地方居民的收入,拉动了人口的回流,吸引了外部资本的持续进入,促进了乡村聚落更新,丰富了乡村经济形态（种养、商贸、特色工艺、美食、文化演艺等多业态）,推动了社会结构的重组（游客、原住民、外来商户等多元群体）与地方主体意识和组织化程度的提升[42,43,44]。由于媒体宣传（申遗宣传等）、旅游企业的商业推广、电子商务的渗透（Airbnb等）和国际游客的进入,旅游地乡村的国际元素开始增加。现实中,西南部的一些旅游地乡村已经具有明显的国际化特征[42,45]。随着乡村土地制度改革（特别是宅基地制度改革）的推进和实施,外部要素进入旅游地乡村的限制将进一步减少。旅游地乡村的城市或国际人群可能逐步壮大,介入全球化的程度可能趋于深化[4]。

4 乡村地方重组的不确定性

一定程度上,国家乡村政策目的在于协调乡村地方与全球因素的相互作用过程,改善乡村地方在参与全球化过程中的相对“弱势”地位,但这一过程仍然存在较为明显的不确定性,尤其是旅游型和现代农业型乡村。
乡村的田园风光和自然生活迎合了现代城市人群质量生活的价值取向,赋予了乡村地方提供高质量农产品与休闲服务、捕获额外市场价值的机会,但这种机会是间断性的、小宗的。这意味着能够利用这些机会,改变萧条（Depression）状态,重新集聚人口和经济活动,再度展现活力的乡村只能是少部分的。西方国家的研究也证实,旅游并不是乡村经济的“救世主”,很难替代全球化之前农业部门的就业贡献,旅游主导就业的乡村只能是有限的地方,而且要依附于大规模的本地城市高端消费人群[1]。当然,与西方国家不同,中国拥有更大规模的城市消费群体,消费需求的总量是可观的。但这并不意味着乡村旅游可以“遍地开花”,现实中已呈“燎原”之势的农家乐,经营状态并不完全乐观。休闲旅游确实有助于增加乡村地区的市场价值捕获,但分散化、间断化的机会也要求乡村经营主体调整生存战略,兼业化也许是长久之策。换句话说,能够长久保持活力的旅游型乡村是小宗的,经营旅游型乡村的主体应该是“一专多能”的。
应对发达国家优势商品农业的激烈竞争和中国乡村主体老弱化的严峻挑战,国家期望通过“放水养鱼”的方式培养一批有知识、有技术、懂农业、会经营的现代农民,进而通过逐步市场化的竞争环境（农产品价格市场定价、调整补偿结构等）培养具有一定竞争能力的现代农业[37,38],已经取得了一定成效。经营规模的适度扩展、机械化生产的推广、先进技术与物料的投入以及农业保险体系的完善使得较低风险的“可观”农业经营收入成为可能,这也是“拴住”新型职业农民的主要因素。然而,随着乡村人口红利消失、雇佣劳动成本的上升以及农产品价格的市场化确定,可能较大幅度的压缩规模经营主体的盈利空间,导致其退出农业经营的风险加大。另一方面,尽管很多发达国家也在实施农业补偿制度,但根据WTO农业贸易成员国国内补偿管制的“交通灯”系统,影响农业生产决策的补偿（Amber box）将成为限制的重点[5]。随着WTO改革的推进,市场化“管制”手段将成为首选,“有效”的国家干预空间将越来越窄,乡村地方农业可持续发展面临的不确定性可能增加。此外,农民老龄化是现实,但由于农业机械设备条件的改善和人口预期寿命的延长,老年农民依然具有从事农业生产的能力和愿望,过快的推进规模化经营可能加大乡村地方老年农民的失业风险。而且,一、二、三产融合的就业贡献份额并不确定,群体排斥风险依旧存在。某种程度上,适度规模经营与农户小规模经营共存的局面将可能长期共存,抗衡国际竞争的压力长期存在。

5 总结与讨论

5.1 总结

中国乡村地方的转型与重组深嵌于全球化过程之中,乡村政策塑造了乡村地方主体（地方政府、乡村集体、农户、工商资本等）参与全球化的制度环境,提供了部分激励,加快了乡村地方参与全球化的进程,促进了乡村地方的经济、社会与空间分异。持续的乡村改革在很大程度上破除了城乡人口流动、土地资源优化配置与农业转型等方面的制度障碍,构建了经济要素自由流动的制度环境。国家资源的“下沉”、现代农业经营主体的培育以及市场规则的引入,某种意义上是对乡村地方主体的“动员与准备”,以期应对全球化对乡村的挑战,维持社会稳定,实现农业与乡村现代化的战略目标。
早期的家庭联产承包责任制改革和城乡人口流动管制的松绑与对外开放引致的工业化和城镇化过程耦合,刺激了农业劳动生产率的提升和过剩乡村人口的流出,缓解了乡村贫困和人口“过密化”问题,促进了部分乡村地方的工业化和人口集聚,为进入全球产业链奠定基础。但乡村人口的过快减少与农民老龄化成为农业现代化进程的重要制约,也是全球农产品自由贸易时代国家粮食安全与社会稳定的潜在威胁。在地方政府的组织和乡村集体及农户的协同下,农业经营、农村土地管理、人口与社会保障等方面的制度改革持续推进,现代农业经营主体开始成长,通过引进先进知识与技术、拓展全球市场,农业适度规模化与专业化经营逐步发展,部分专业化乡村地方开始融入国际农产品供应链。部分资源丰富的乡村地方通过捕获迅速增长的城市群体休闲旅游消费机会,实现人口与经济的再度集聚,电子商务的嵌入和新媒体的宣传,推动了旅游地乡村国际影响力的延伸。
由于留守乡村的老年农民群体规模依然较大,就业意愿依然较强,农业休闲旅游规模经营、电子商务等新型业态的就业贡献不足、社会群体排斥等问题备受关注。中国农业现代化和乡村振兴战略的实施将面临内部社会风险与外部竞争（国际农业贸易）压力同存并在的局面。

5.2 讨论

就业容量减少、农业就业吸引力下降、人口流失、农民老龄化和资源环境恶化是中国乡村地方嵌入全球化和实现现代化过程中面临的主要问题。聚落格局与基础设施布局的战略调控、农田环境治理与修复新技术的使用、高标准农田建设的推进、耕作方式（休耕轮作、种养结合）的调整,有可能解决生产与生活环境恶化和农业大规模衰退问题。然而,如何增强乡村吸引力、创造就业机会,从而稳定乃至适度增加农村人口规模、改善乡村地区人力资本结构,是增强乡村发展韧性、促进乡村可持续发展亟需突破的关键瓶颈;如何通过深化农村改革,重塑地方正式与非正式管治制度体系,协调本地人群与外来行动者之间的各种社会冲突,构建跨地方、更大尺度的社会经济协同网络,是增强乡村地方对外部变化的适应性,促进中国乡村走向现代化需要解决的重要问题。
具体而言,对于现代农业型乡村,通过公共资源下移和适度规模经营,一定程度上提高了农业生产经营的收益,但由于生产成本的上升,实现收益持续增长的前景并不乐观。虽然“吸引工商资本进入、延长农业产业链、让农民分享其它环节的收益”等措施开始进入学术界和乡村政策的议程,但如何吸引农业资本进入,如何向农民或集体组织分享非生产环节收益的有效操作路径等仍待探索。或许通过深化农村土地制度改革,改善乡村集体的融资通道（政策性金融、集体产权融资等）,依托乡村集体组织或农民专业合作社,自下而上的培养“种子和农资供应-种养-加工-销售-物流配送”的农业全产业链,是较为可行的途径。另一方面,如何充分挖掘残存的人口红利,成为降低成本、推动现代农业型乡村地方持续发展的重要因素。对于旅游型乡村,特色农产品、休闲旅游等小宗生产和服务等新兴业态与电商的融合,增加了价值捕获,创造了年轻人群偏好的就业机会,但仍需要进一步拓展市场范围,放大就业和收入效应。

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