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2021 , Vol. 41 >Issue 11: 1935 - 1946

DOI: https://doi.org/10.13249/j.cnki.sgs.2021.11.007

基于宏观形势和地域优势的“十四五”东北振兴战略思考

  • 王士君 ,
  • 马丽 , *
展开
  • 东北师范大学地理科学学院，吉林 长春 130024
马丽。E-mail:

王士君（1963- ），男，黑龙江延寿人，博士，教授，博导，主要从事人文地理与城乡规划研究。E-mail:

收稿日期: 2021-02-01

  修回日期: 2021-10-12

  网络出版日期: 2022-01-24

基金资助

国家自然科学基金项目(41630749)

版权

版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
收起

Strategic Thinking of Northeast China Revitalization During the “14th Five-Year Plan” Based on the Macro Situation and Regional Advantages

  • Wang Shijun ,
  • Ma Li , *
Expand
  • School of Geographical Sciences, Northeast Normal University, Changchun 130024, Jilin, China

Received date: 2021-02-01

  Revised date: 2021-10-12

  Online published: 2022-01-24

Supported by

National Natural Science Foundation of China(41630749)

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Copyright reserved © 2021.
Fold

摘要

新一轮东北振兴战略启动、“十四五”规划开局之际，面对近20 a东北振兴的成就和仍存在的问题，在世界经济格局重构、产业发展多元化背景下，处于中国经济转型和社会生产力变革的环境中，有必要基于东北地区的基础条件、形势变化和存量优势，对东北振兴从更符合自身实际的视角进行再思考，既要延续已有成功的政策方针，更要审时度势，调整思路：发展布局上，形成东北三省+蒙东地区四大板块分工协作与城市+农业+生态三大主体功能网络化联动的格局；制度上，稳妥并适度推进体制机制改革；产业上，立足农业，扶持轻工业，优化重化工业进而重构产业体系；发展重点上，改变传统以城市和重化工业为重点的振兴道路，把优先发展农业农村作为东北全面振兴的新路径和另一重点着重实施，从乡村产业多元提质、城乡要素流通加速和城乡均衡发展等方面推动农业农村发展成为东北地区社会、经济、生态领域的新增长极；理念上，认识到东北地区发展的长期性和周期性，以更加长远的眼光看待东北地区发展，客观审视其发展进程中的辉煌与衰退，不过分追求短期经济效益的攀升，主动适应下行趋势，注重内生发展能力建设；结合“绿水青山黑土地、冰天雪地关东风”的区域本底，丰富东北振兴的内涵和外延，变“东北振兴”为“东北转型发展”，从根本上转变对东北地区及东北振兴的认识，塑造更加有利于东北地区发展的形象和舆情。

关键词： 东北地区; 东北全面振兴; 区域转型发展; "十四五"

本文引用格式

王士君 , 马丽 . 基于宏观形势和地域优势的“十四五”东北振兴战略思考[J]. 地理科学, 2021 , 41(11) : 1935 -1946 . DOI: 10.13249/j.cnki.sgs.2021.11.007

Abstract

Faced with achievements and remaining problems of Northeast China revitalization in the past 20 years, when the world economic pattern is reconstructing and industrial development is diversifying, it is necessary to rethink the revitalization based on the basic conditions, situation changes, and stock advantages of Northeast China in the environments of national economic transformation and social productivity change. The direction is both to continue the existing successful policies, size up current situation and adjust thinking. In development layout, constructing a pattern of cooperation based on labor division of Northeast China and a pattern of network linkage between 3 main functional zones of urban, agriculture and ecology. In institution, it should promote system and mechanism reform steadily and moderate. In industry, based on agriculture, supporting light industry, optimizing heavy industry and then restructuring the regional industrial system. In development path, changing the traditional revitalization road with emphasis on urban and heavy industry, taking the priority development of agriculture and rural areas as the new path and another focus by improving diversification and quality of rural related industries, accelerating elements flow between urban and rural areas and balancing the development of urban and rural areas. In concept, we must recognize the protracted and cyclical nature of Northeast China development, looking at it in a more long-term perspective, viewing its achievements and decline objectively and avoiding the pursuit of the rapid rise of economic benefits in short-term overly; adapting to the downward trend and paying attention to endogenous development capacity building. By combining the regional background of lucid water, lush mountains and black soil, ice-snow covered land and characteristics of east of Shanhaiguan, enriching the connotation and extension of Northeast China revitalization, turning the “Northeast China revitalization” to “Northeast China transformation development”, we should change the understanding of Northeast China and its revitalization fundamentally, creating an image and public opinion that are more conducive to the development of Northeast China.

Key words： Northeast China; Northeast China comprehensive revitalization; regional transformation development; 14th Five-Year Plan

“东北振兴”是21世纪初国家提出并一直高度重视的区域发展战略。从近20 a的实施过程看，成效与问题并存：在产业结构调整、社会环境改善[1]、农业现代化和对外开放[2]等方面取得明显进展，但经济增长质量偏低[3]，区域发展不协调，内部发展速度差异扩大[4,5]，深层次的思想观念问题、结构性和体制性问题、第二产业就业问题、市场活力不足问题等仍然存在[3,6~8]。学界对东北振兴与可持续发展亦十分关注，有大量的实证和理论研究成果，但多集中于战略提出的初期，以城市振兴为主体，继续深入推进体制机制改革、鼓励创新驱动发展、进行产业结构调整和转型等措施仍被认为是新一轮东北振兴的主要发展路径[8~14]。“十九大”之后，全球和国内社会经济发展形势快速转变，东北振兴进入成效缓慢的瓶颈期。此时，基于国内外发展形势变化和东北地区现状对东北振兴这一老问题进行的新研究较少，尤其对当前国家大力倡导的农业农村优先发展在东北振兴中的角色地位探讨更是缺乏。而事实上，关于东北振兴的老路是否要坚持，怎么坚持，特别是在城市及工业振兴成效缓慢，农业农村发展基础较好且机遇良多的情况下，如何寻找一条东北转型发展新路径都是值得思考的问题。
东北地区的发展具有较强阶段性，经济演化表现出周期性特征[15]。本文试图从宏观形势和较长远的发展历程中，结合对区域发展阶段性和经济增长周期性的认识，重新思考包括东北三省和内蒙古东四盟在内东北地区的发展阶段、现状和优势，在此基础上探讨“十四五”乃至更长时间内东北振兴应关注的重点问题，着重从既定政策方针的延续与调整、农业农村发展与东北全面振兴2方面展开，以期为区域发展政策制定与实施提供借鉴。

1 东北振兴过程的阶段划分

东北地区作为中国近现代工业化和城市化发展较早较快区域。传统的资源型产业和重化工业主导区域、市场经济和外向型经济兴起后发展相对滞后衰落区域，其发展具有较强的阶段性特征。根据社会经济发展趋势和东北振兴战略的实施时间，可将东北振兴过程分为4个阶段（图1）。
图1 东北振兴过程阶段划分

Fig. 1 The stage of Northeast Revitalization

1.1 改革开放前东北地区的快速发展

1949年以前，东北地区形成了以煤炭、钢铁为主的资源型重工业。1949年以后，东北地区凭借靠近苏联的区位优势及良好的资源基础，大力发展了机械、冶金、化工、电力、煤炭等重化工业。在此后的20多年里，东北地区的重工业经济快速增长，鞍山、阜新、沈阳、长春、哈尔滨、大庆等工业城市快速发展，奠定了其重工业为主要产业的历史基调，老工业基地基本形成。同时，松辽平原、松嫩平原、三江平原商品粮基地建设，大小兴安岭、长白山林得到开发，黑吉农林大省形成。1980年前，东北地区工、农业全面发展，原油、原粮等初级产品大量输出，辽、吉、黑三省GDP总量的全国排名总体较为靠前且稳定，但GDP增速不稳定[16~18]（图2）。
图2 1962—2019年东北三省、中国及世界GDP增速

全国数据中未包含港澳台数据

Fig. 2 GDP growth rate of 3 provinces of Northease China, China and the world in 1962-2019

1.2 1984—2002年“东北现象”的出现

1984年实施市场经济改革后，中国在价格和机制上实行双轨制，市场化经济在南方一些省市大规模发展，而东北地区的石油、钢铁、煤炭等仍由国家定价按计划调拨全国。单一国有体制的长期存在使得体制僵化、市场感应慢、营销手段不灵等问题出现，企业难以适应市场经济的挑战，经济出现衰退；资源枯竭后没有接续产业，财政收入下降，国企改制出现下岗大潮，基建、就业、民生等社会问题严重；产生了“东北现象”。农村家庭联产承包责任制的实行和粮食流通体制的改革促使国内粮食供销产生不平衡现象，1984年、1990年、1996年等年份出现不同程度的全国性卖粮难问题，农业经济效益下降[19]。1981—2002年，东北地区的工、农业发展缓慢，东北三省GDP总量和GDP增速的全国排名均有降低。

1.3 第一轮东北振兴（2003—2015年）

面对东北地区经济下行和发展僵化的局面，2003年党中央颁布《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，确立实施东北老工业基地振兴战略。此后10余年里，以国企机制体制改革与创新、产业结构调整与转型升级、资源型城市转型发展、基础设施建设为重点，东北地区与全国一道大力发展，取得一定成绩。规模以上工业企业中私营企业比例明显增加，市场化程度有所提高；形成了哈长和辽中南2个城市群、2个国家级新区（大连金普和哈尔滨松北）及16个国家级经济技术开发区等多个经济增长极点；粮食生产能力大大提高，农业产业质量和农业经济增长质量走在全国前列[20,21]。截至2013年，辽、吉、黑三省GDP增速的全国排名相比上一阶段整体提升，且三次产业增长指数均高于全国平均水平；但2014—2015年，产能过剩、创新能力不足、人口少子老龄化等“新疾”出现，与产业结构偏重化、体制建设不健全的“旧病”交织，使东北地区经济社会发展再度陷入困境。辽、吉、黑三省GDP总量排名明显下降，增速处在全国后4位。

1.4 新一轮东北振兴（2016年至今）

2016年，国家连发4个中央指导文件，标志着新一轮东北振兴的开始，包括《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略 加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案（2016—2018）》和《东北振兴“十三五”规划》。创新机制体制仍是重点，培育新兴业态和加入“中国制造2025”成为产业发展的重要方向，鼓励创新创业，农产品加工、销售等产业链条和产品品牌的打造得到重视。东北振兴与“新四化”：新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化紧密结合起来，全面振兴、全方位振兴、走绿色发展道路成为主旋律。当前新一轮振兴尚处于起步阶段，短期内还未取得明显成效，东北地区社会经济发展仍较缓慢。辽、吉、黑三省GDP总量排名相比上一阶段下降明显，辽宁省跌到第15位，吉林跌出25位，黑龙江跌出20位；GDP增速排名在全国后5位。

2 宏观背景与存量优势及其契合

2.1 宏观背景

2.1.1 全球经济放缓与中国经济外部不确定性增加并存

随着全球贸易自由化、生产国际化、金融、技术等资本快速全球化，世界经济同步放缓，美国、英国、欧盟、日本等主要经济体的经济增长近年来均在3%以下，世界经济复苏乏力；短期内，新冠肺炎疫情加剧了全球经济衰退，减缓了全球经济复苏[22]。贸易保护主义抬头，2008年11月至2017年6月，二十国集团的19个成员国（不包括欧盟）总计出台了6 616项贸易和投资限制措施，自由化措施仅为2 254项[23]，贸易保护主义对机械和化工、农业和食品等部门的全球贸易带来限制。同时，中东、东北亚、东欧等地传统地缘冲突持续发酵，并不断产生新的地缘问题。贸易保护主义和地缘政治冲突对全球经济环境改善造成较大威胁。而全球经济放缓、逆全球化和大国博弈等因素引致外向型经济对经济增长的驱动力和贡献度降低，使中国经济面临的全球不确定性加大[24]。
面对世界经济低迷、全球市场萎缩、地方保护主义上升的外部环境，中国一方面深化改革，扩大对外开放，提出“一带一路”倡议、建立自由贸试验区、支持探索自由贸易港建设等，稳定好外循环。另一方面积极推进外向型经济转型和自身发展能力提升，注重区域协同与整合发展，强化内生发展能力建设，发展好内循环。

2.1.2 国内区域协同与整合发展趋势和区域间联系不断增强

当前区域发展从基于中心地的等级结构转向以城市群、都市圈等为主的网络化层级体系。区域发展上，在港粤澳大湾区、长江经济带、京津冀协同发展等战略支持下，珠三角、长三角、京津冀、长江中游等城市群发展迅速；经济发达、劳动力充足、营商环境较好等要素使其成为人才[25,26]和企业[27~29]落户的偏好区域，区域协同发展所形成的合力进一步增强了这些地区的发展活力和竞争力，形成良性循环。东、中、西部地区制造业发展质量和竞争力明显提升，尤其在创新驱动、企业和产品类型结构优化、产业智能化和绿色化方面[30,31]。相比之下，东北地区的城市群经济发展相对缓慢，产业效率和效益短板制约明显，重工业优势极大转移[32,33]，区域整体竞争力减弱。区域联系上，长三角、珠三角、京津冀地区城市的联系强度和中心性始终处于较高水平，且增强明显。在东南沿海外向型经济转型和东部带动中西部发展、国家和地方积极引导东南沿海部分产业向中西部转移的大局下，中西部与东南沿海的联系增多增强，并发展出武汉、西安、成都等全国性节点城市，沿海、中西部地区的区域内部联系和区域间联系不断增强且协同发展趋势明显。东北地区在这一过程中与其他城市的联系也增多增强，但相比中西部地区，增势明显较慢，在全国性网络中心的节点城市方面较为欠缺和弱势[34~36]。

2.1.3 农业农村发展、生态文明建设和基础设施建设受到国家极大重视

随着中国快速城市化过程中城乡差异的凸显，城乡关系由乡村支持城市逐步过渡到以城带乡发展阶段，国家明确了农业农村优先发展的总方针，并提出到2035年基本实现农业农村现代化的长远目标，农业农村发展得到极大重视。“十八大”以来，生态文明建设成为中国统筹推进“五位一体”的重要内容，并纳入宪法规定的国务院行使职权中，以生态文明建设为核心，实现人与自然和谐相处，建设美丽中国成为中国实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的战略决策。《2020年国务院政府工作报告》提出重点支持“两新一重”（新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设），在明确5G、城际高速铁路和城际轨道交通、大数据中心、人工智能等新型基础设施基础上，提出“以新发展理念为引领、以技术创新为驱动、以信息网络为基础，面向高质量发展需要，打造产业升级、融合、创新基础设施体系”目标，着力推进传统和新型基础设施统筹发展。

2.2 东北地区的存量优势

东北地区农业及其资源优势愈发明显，工业及其资源优势不断减弱。东北地区是全球三大黑土地带之一，土质肥沃，最适农耕，在农业产业方面有明显的资源优势和产业优势。东北三省农作物和粮食播种面积在全国有所减少的趋势下仍保持上升态势，2019年底分别占全国的15%、14%以上，粮食总产量占20%以上；平均农业机械总动力自2013年后高于全国平均水平[16~18]。工业资源方面，石油资源优势仍有但减弱明显[37]，在全国石油基础储量稳步上升的趋势下，东北三省却连年下降，占比由2003年的38.15%减少到2016年的21.28%，但煤炭资源优势也明显减弱[38]，总煤炭基础储量由2003年的159亿t减少到2016年的99亿t，远低于山西、内蒙等单个省份，占比不足4%，铁矿基础储量保持了较为稳定的资源优势，保持在27%以上[16~18]。
东北地区在农业产业发展方面具有基础扎实、商品量大、品质好的优势。东北地区第一产业增速总体上与全国水平接近，保持了较好的稳定性（图3），并一直走在全国农业高质量发展[20]和农业经济增长质量的前列[21]；在城镇化、信息化和大力财政投入等多要素推动下，东北地区的农业现代化水平高于中、西部地区，且明显高于全国水平[39]。东北三省二、三产业的下行趋势虽与全国一致，但从下行幅度来看，以重工业为主的第二产业下行最为明显，由高于降为低于全国平均增速，且差距最大；第三产业同样由高于全国平均增速变为低于全国平均增速[16~18]。
图3 2003—2019东北三省与全国三次产业增速

全国数据未含港澳台数据

Fig. 3 Three industries' growth rate of 3 provinces in Northeast China and China in 2003—2019

2.3 宏观形势与存量优势的契合

从全国发展战略格局上看，相比于国内其他地区，虽东北地区在工业资源拥有量方面仍有一定优势，但体制机制、技术创新、人力资源等支撑条件较弱，工业资源优势发挥并不充分，从现实与长远发展考虑，东北地区这种以不可再生资源为主的、短时期难以发挥优势的工业资源可以作为国家战略储备暂存，保障国家能源安全。从区域现状及当前国家重点关注的发展领域上看，相比于过去百年发展所依赖的传统优势，东北地区存量资源仍然充分、生态基础良好、农业发达、农村建制和规模体系完整、“绿水青山冰天雪地”别具一格，具有较大后发优势，也利于错位发展、形成特色，并与国家优先发展农业农村的方针以及生态文明建设战略相契合。同时，国家统筹推进传统与新型基础设施建设政策对东北地区转型和农业农村发展也会产生强有力的支撑，对于补齐东北地区多领域基础设施建设的短板恰逢其时。

3 既定政策方针的延续与调整

3.1 基本思路

在谋划“十四五”及中长期发展规划时，东北地区应基于此前的发展方针及政策效应、内部条件与外部环境的变化，适时调整发展的着眼点和重点领域。对成功的、急需的、适时的政策方针予以延续，包括装备制造业等优势重化工业提质增效和创新发展，对低效的、不紧迫的、不适时宜的发展领域舍得“松一松”，包括省际不均衡的政策布局，体制机制改革困难的“顽疾”等；并创新发展思路，谋求新的发展路径。发展布局上在以辽宁为重点区域的基础上适当向吉、黑和蒙东地区倾斜，并强化东北三省与蒙东地区的联系和网络发展格局构建；做大中心城市，做强农村地域。体制机制改革在考虑社会文化、区域发展适应性的基础上适度推进，着眼内涵和质量的提升，避免形式上和数量上的“任务式”强攻。继续重视装备制造业等优势重化工业提质增效，同时立足农业，扶持轻工业，为东北地区产业结构“减重”，重构东北地区现代产业体系。理念上，不过分追求经济振兴，主动适应下行发展趋势从人才、基建和民生等领域提升内生发展支撑能力进而为度过下行期，开启百年发展大局蓄能奠基。

3.2 构建四大板块分工协作与三大主体功能区网络化联动的发展格局

改变以往以辽宁省为政策关注、落实和资金投入重点区域而其他地区被弱化的做法，在总体布局上统筹规划，根据区域优势对辽、吉、黑和蒙东地区四大板块进行合理的定位和分工，在以辽宁为重点区域之一、以工业为主要产业的基础上，依托吉林、黑龙江、蒙东地区良好的农业、畜牧业基础及自然资源和生态环境优势，给予合理的政策倾斜和资金投放，并推进工业、农业等多种产业在区域中点-点、轴线和流域等点、线、面有机结合的整合发展模式[40]，强化蒙东地区和东北三省的关联性战略布局，均衡东北三省的发展，形成分工协作、优势互补的东北地区转型发展大格局。充分考虑国家和各省原有的主体功能区划基础和东北地区各类资源及其关联产业的分布，基于当前区域发展结构由极化的中心地向扁平的网络结构演进的趋势，对城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三大主体功能区进行大集中大分散结合的发展布局，在做大中心城市，做强农村的基础上，增强区域协作，构建区域整合和网络化发展格局（表1），在此基础上将各类主体功能区的空间区位进一步细化，发展由众多中小城市、特色乡镇为支撑的主体功能区。关注边境地区、国门口岸等事关国防安全的区域，加强该类地区的城镇布局和人口引流，注重其与主要城市化地区要素流通通道建设和网络联系，防止边境人口流失和基建落后而埋下边防巩固和国防安全隐患。
表1 东北全面振兴的宏观格局

Table 1 The macro pattern of comprehensive revitalization of Northeast China

类型 一级发展区 二级发展区 三级发展区
　　资料来源：全国及黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区的主体功能区划和“十四五”规划纲要。
城市化
地区 		哈长城市群
辽中南城市群 		哈尔滨、长春、辽宁、大连4个区域中心城市及以其为核心的4个现代都市圈；通辽-赤峰城市发展区 黑龙江东部煤城发展区；吉林敦延珲、通白和白城3个城市发展区；辽西融入京津冀协同发展战略先导区和辽宁沿海城镇带；蒙东口岸城市发展区
农产品
主产区 		东北平原农产品主产区
东北小麦产业带 		嫩江平原和三江平原农产品主产区；吉林西部、中部和中东部半山区农产品主产区；辽河流域农产品主产区；蒙东大兴安岭沿麓农产品主产区 黑龙江中部农产品主产区；吉林西部杂粮杂豆和畜产品产业带、中部优质玉米产业带、沿江沿河优质水稻产业带；辽西林草畜牧产业区、辽北粮油和畜牧产业区、辽东林农区、辽中平原粮食畜牧精品农业区和辽宁沿海水产粮食果蔬区；蒙东西辽河农产品主产区、呼伦贝尔-锡林郭勒草原畜牧业产业区
重点生态
功能区 		大小兴安岭和长白山森林生态功能区，呼伦贝尔草原草甸生态功能区，科尔沁草原生态功能区，三江平原湿地生态功能区 吉林中部黑土地保护区、松嫩湿地保护修复区；辽宁辽东山地生态功能区，辽西丘陵生态功能区；蒙东浑善达克沙漠化防治生态功能区 吉林集安-通化长白山森林生态功能区；辽宁辽河流域生态功能区、沿海防护生态功能区；蒙东呼伦贝尔草原草甸生态功能区

3.3 适度推进体制机制改革，强化质量和文化品质的提升

继续推进国资国企改革，大力支持民营经济发展，但要在考虑东北地区发展条件和社会文化底蕴的基础上适度推进。从规模以上工业企业的改革成效来看，辽、吉、黑3省国有控股企业的数量比接近全国平均水平，利润比高于全国平均水平，但利润比与全国平均水平差距的缩小程度远大于数量比的缩小程度，利润水平下降明显（图4a）；私营企业的数量比和利润比均低于全国水平，且差距缩小不明显，辽宁省由高于全国平均水平降为低于全国平均水平[16~18]（图4b），民营企业及其经营状况与全国平均水平仍有一定差距，改善不显著。除东北地区对长期发展中形成以政府和国企为核心，市场和民企边缘化的路径依赖外，其固有的社会、文化基因对体制机制创新的不适应性也是导致改革难的重要原因。考虑到东北地区社会文化的特点和适应性、改革的投入与成效的对称性，新一轮东北振兴对体制机制的改革不应过分追求国资国企的小比例和民营经济的大比例，不与东南沿海等改革开放的前沿阵地相比较或追赶。顺应区域特点和发展环境，适度推进；弱化数量强化质量改革，国企民企都要与产业结构转型相结合，提升企业发展能力，在具有较大外部不确定性和东北地区不断扩大对外开放的过程中提升风险应对能力。
图4 2000—2018规模以上工业企业中国有控股企业、私营企业数量比与利润比

全国数据未含港澳台数据

Fig. 4 Number ratio and profit ratio of state-owned holding and private enterprise among the industrial enterprises above designated size in 2000-2018

3.4 立足农业、扶持轻工业、优化重化工业进而重构区域产业体系

在继续促进装备制造业等优势重化工业提质增效的基础上，提升农业和基于农业的轻工业、农副产品精深加工产业的发展和投资位序，甚至可置于优先发展的位置，重构地区产业体系。
基于比较优势的发展有利于资本和技术水平的快速积累提升[41]和在竞争性市场中生存[42,43]。以往东北振兴更关注以重化工业为主的第二产业，虽顺应了区域资源、产业基础优势，但在体制机制、区位和气候等方面不完全符合比较优势发展战略。对第一产业及其关联产业较突出的比较优势仅在一定程度上顺应，重视程度、政策倾斜远不如第二产业。且由于资源诅咒效应，以重化工业为主的产业结构对区域社会经济发展产生了一定负面效应[44,45]；而这种诅咒效应通常在集中型资源（如矿产资源）表现更明显，扩散型资源（如农业资源）并不明显[46]。因此，东北地区产业结构要兼顾区域资源优势和资源利用效益，同时充分考虑东北地区产业安全的战略地位，包括重化工业和基础民生产业，从过去以重化工业为主转变为工农业兼顾，轻重工业并行的发展方式。既延续原有的重化工业发展路径，又要重视技术创新，减小资源依赖，降低资源诅咒效应；充分重视并提升第一产业及其关联产业的发展位序，发挥东北地区在粮食生产能力、农林牧渔产业基础和农村地域空间方面的比较优势，借助乡村振兴的发展机遇，持续推进农业现代化，大力发展农副产品精深加工业和关联轻工业，为产业结构“减重”，实现以重构东北地区工业体系为方向的产业结构调整。

3.5 强化内生发展支撑能力建设以蓄能奠强基

在世界经济衰退和复苏乏力、国内经济转型时期，东北全面振兴要避免逆势而行，过分追求经济振兴，而要顺应发展形势，趁此时机夯实基础，积蓄力量，补齐短板，及时止住转型发展的负面影响和经济损失。重点从人才、基建和民生3个领域提升内生发展支撑能力。
东北三省人才流失严重[47]。2018年高校毕业生就业质量报告显示[48]，上海交大、复旦和中山大学的毕业生留在本地就业的比例均在70.00%以上，浙江大学达59.69%，清华和北大约为40.00%，而哈尔滨工业大学留在东北地区的毕业生比例仅为14.44%，大多去往华东、华北和华南地区；吉林大学、东北大学等域内“一流”大学情况类似。因此，东北地区人才留不住和引不来既是当前也是长远发展必须解决的问题。就目前而言，吸引域外人才难度很大，培养并留住域内人才才是根本，应成为东北地区人才战略的重点。在缺少人才竞争先天优势的情况下，“舍得花钱”创造后天优势，关注本土生源的毕业去向，留住人才。在内生发展支撑能力极大提升基础上的东北振兴才是稳定和可持续的，基础设施和民生保障是内生发展支撑能力的重要组成部分[49]，可作为长远发展的蓄能池，提升其在发展和政策投资领域的位序。基础设施是硬环境支撑，要将传统基础设施和5G、大数据中心、人工智能等新型基础设施建设同步统筹推进，为促进东北地区产业结构转型和经济发展模式转变，特别是助推传统产业数字化，形成产业互联网创造条件。民生保障是软环境支撑，除基础民生保障外，更要加大对人才的针对性保障，尝试推进农民职业化；以农村为重点区域推进城乡公共服务均等化和人居环境改善，注重城乡均衡发展。

4 农业农村优先发展与东北全面振兴新路径

随着乡村振兴战略、农业农村优先发展等宏观指导政策的提出，“十四五”成为实现农业农村现代化目标的第一个五年规划期，也是新一轮东北振兴规划全面开启和脱贫攻坚任务完成后的5 a过渡时期，同时，东北地区在国家粮食安全和生态安全方面的战略地位更加明确和重要，多项政策和战略地位在东北地区具有时间、区域和发展条件上的良好契合。因此，农业农村发展必然会成为东北全面振兴的重要部分，这既符合国家和地方发展的宏观政策要求，又是区域可持续发展的必经之路，有较大发展空间和潜力，应成为新时期东北全面振兴充分重视和予以倾斜新发展路径。

4.1 农业农村发展是东北全面振兴的基础和新起点

东北地区对维护国家粮食安全、生态安全、产业安全意义重大，也是区别于其他地区的重要功能定位，发展农业农村对巩固提升东北地区的战略地位、形成独特发展优势具有不可替代的作用。相比于在短期内难以取得较大提升的重工业和城市经济，农业和农村作为基础产业和灵活地域更有希望成为东北地区应对经济下行和内生动力不足、通过较低投入实现较高回报的转型方向。立足于东北全面振兴长期性和区域发展长远性，无论二、三产业发展强劲与否，东北地区必须始终坚守农业农村向好发展，保护好“黑土地”，这是东北全面振兴的底线，也是新时期的新机遇和新起点。

4.2 通过工业化和信息化推进农业现代化和高质量发展

不囿于已有产业结构，遵循其由低到高的演进规律，统筹农林牧渔产业资源，发展以玉米、水稻等为主的粮食加工业，以牛、羊为主的畜牧产品加工业，以人参、鹿制品等为主的医药保健产品加工业，基于大农业发展轻工业，重构东北地区产业体系。重视高质量发展，合理管控种养规模；打造知名品牌，在全国乃至世界高品质农畜产品消费中开拓市场。大力开发农业废弃残余物的开发利用技术，加大乙醇、可降解餐具等的生产规模，将农业废弃物存量问题转化为经济效益，丰富轻工业产品门类。依托信息化促进产业融合发展。推动数字技术在农业生产、管理中的应用。打破农业农村以提供原材料为主的传统发展模式，抓住华为、京东等企业在东北地区进行战略布局的契机，应用互联网、5G等信息技术，搭建种、产、销互联互通平台，为相关主体快速响应、政府及时引导调控提供支持，促进信息流通。积极参与亚洲15国签订的RCEP和中俄在农业发展和农产品贸易方面的合作，与俄、蒙两国同类优势资源形成合力，积极融入东北亚乃至全亚洲的发展中，深化农业全产业链合作，让东北农业“走出去”，为地区产业融合发展提供新动能。

4.3 特色乡村旅游为东北地区产业结构调整和转型提供新方向

针对东北地区县域经济薄弱和第三产业落后的结构性短板，转变发展观念，着眼乡村，通过特色乡村旅游带动基础服务业和县域经济。充分挖掘东北农村聚落文化的观赏、体验价值，结合农业多功能性，重点打造少数民族、边境、农耕文化等特色旅游区，注重乡村旅游市场管理的制度化、规范化；利用夏季气温相对较低的气候特点，面向高温地区发展夏季避暑产业，吸引高温地区居民夏季北迁，结合森林氧吧、温泉、医药保健等发展以中长期停留为主的休闲度假、康体养老服务业，打造东北避暑候鸟区。注重乡村服务业人才培养与培训，提升素质，提高质量；加强基层组织建设，将人才下沉变成知识、技术、理念等的下沉。

4.4 全面推进乡村建设促进东北全面振兴

优先发展农业农村是东北地区率先实现城乡协调、融合和可持续发展进而促进东北全面振兴和转型发展的重要推力。在城市经济发展缓慢、提升难度大的形势下，改变以城市为主的发展路径，走城乡同步发展的迂回振兴道路，不失为一种“戒急用忍”“道法自然”的选择。东北农村居民点分散，占地面积大，人口流失多且老龄少子，村屯空心化严重。适度推进村屯合并，在土地流转、“三权”分置制度背景下，加强对土地资源集中管理和高效利用，促使农村聚落在社会和空间上重构，形成利于城乡协调发展的居民点体系；完善水、电、路、通信、物流等基础设施建设，提升医疗、教育、休闲娱乐等公共服务水平，彻底打通城乡要素联系与流通通道；全面推进厕所改造、垃圾处理、水系整治等工程，就地改造利用农村聚落周边的山水林田湖资源，改善农村人居环境，在“城市病”不断涌现对人口产生推力的情况下增强农村地区引力作用，双向推动人口城乡流动，为农村地域产业发展增加可能性。通过乡村设施服务向城市靠拢引导城市资源向乡村转移，可有效治理就业、交通、住房等方面城市病，解决乡村空心化、发展衰退等问题。通过自然环境和人文环境双重改善，将农村聚落打造成为集良好的生态环境、静谧的生活空间和便捷的现代化服务于一体的优势地域，形成新形势下东北地区产业和区域发展新增长点。

5 结语

东北地区发展过程中的经济下行和整体衰落是一种相对状态，中国经济在改革开放后的迅猛发展使其在40 a时间里完成了西方国家一两百年所走的路程，经济增长速度始终明显高于世界平均水平。辽、吉、黑三省的经济增长速度虽有降低且总量在国内居于末尾，但一直明显高于世界平均水平[50]。因此，东北地区经济发展所谓“衰退”其实是在国内其他地区快速发展的内部环境中被凸显出来。纵观世界发展，在区域发展具有周期性、反复性的大背景下，以自然资源优势发展起来的东北地区所面临的发展困境是正常的，也是规律性的。不能因东北地区曾有过“辉煌”就要让其一直保持这种发展态势；也不能因长三角、珠三角、京津冀等开放前沿阵地的经济飞跃而让东北地区追赶。基于以上思路的东北振兴易变成偏离自然规律，忽视自身发展条件和发展基础的“硬性振兴”，不利于其因地制宜和可持续发展。
根据区域发展周期性理论和经济周期理论，东北地区的发展也具有周期性和规律性，宜将东北地区放在几十乃至上百年的发展过程中看待。当前东北地区所处状态，可以理解为前期非正常开发后的调整和转型期，在发展上不可急于一时，追求短时经济效益，而是要着眼于长远目标，基于自身条件适应发展规律。通过近15 a以改革体制机制、刺激工业增长为主的振兴之路可以看出，这种发展模式成效虽有但未能持续，尤其体制机制的改革，不仅是制度问题，更是与区域根深蒂固的社会文化和人文环境紧密联系，不是一朝一夕能改变的。
“十四五”时期，通过总结经验，认识规律，抓住机遇，突出重点，着眼长远，因地制宜地推进东北全面、全方位发展。空间上重塑内蒙古东五盟市与东北三省的关系，平衡辽、吉、黑三省，对三大主体功能区进行大集中大分散的发展布局，做大中心城市，做强农村地域，构建区域整合和网络化发展格局。解决城市经济和国企重工业问题上着眼内涵和质量提升，避免形式上和数量上的改革。立足农业，扶持轻工业，优化重化工业进而重构东北地区现代产业体系。适应下行发展趋势，从人才、基建和民生等领域提升内生发展支撑能力，为东北地区度过下行期，开启百年发展大局蓄能奠基。抓住乡村振兴、生态文明建设和新型基础设施建设机遇，将农业农村发展作为东北全面振兴的新路径和优先发展领域，化解当前发展瓶颈；从乡村产业多元提质、城乡要素流通加速和城乡均衡发展等方面推动农业农村发展，成为东北地区社会、经济、生态领域新增长极。
在创新发展理念和转变发展思路的同时，赋予“东北振兴”新的内涵，在战略、政策、措施、舆情等方面，强调和倡导“东北地区转型与可持续发展”思想。东北地区衰落并成为问题区域，既有区域问题集中爆发的原因，也是区域发展的客观规律、经济运行轨迹周期性循环的必然；从更长期的发展历程中看，这只是其中一个阶段，是正常现象。而长期的“东北振兴”的提法和口号式的宣传，一定程度上放大了在全球性经济发展乏力的大环境中东北地区不景气的特殊性，在带来关注度的同时也因此让东北地区的形象和口碑受到影响，也使“投资难过山海关”。因此，对于今后东北地区发展的战略性、政策性支持是否还要称之为“东北振兴”（或东北全面振兴）值得思考。从过程和机理角度看，东北地区处于转型发展时期，称“东北转型”或许比“东北振兴”更符合也更利于长远发展。

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