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地理科学 >

2023 , Vol. 43 >Issue 2: 230 - 240

DOI: https://doi.org/10.13249/j.cnki.sgs.2023.02.005

比较城市化专栏

杭州市智慧网谷小镇的尺度重构与空间转型

  • 徐元朔 ,
  • 梁家和 ,
  • 张衔春
展开
  • 浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310058
张衔春。E-mail:

徐元朔（1989—），男，安徽淮南人，研究员，博士，主要研究方向为区域治理与城市地理。E-mail:

收稿日期: 2022-07-13

  修回日期: 2022-11-03

  录用日期: 2022-11-30

  网络出版日期: 2023-02-20

基金资助

教育部哲学社会科学研究重大项目(20JZD013)

国家自然科学基金项目(71874156)

国家自然科学基金项目(42201206)

国家自然科学基金项目(42101187)

版权

版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
收起

State rescaling and spatial transformation of Hangzhou Intelligence Valley

  • Xu Yuanshuo ,
  • Liang Jiahe ,
  • Zhang Xianchun
Expand
  • School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310058, Zhejiang, China

Received date: 2022-07-13

  Revised date: 2022-11-03

  Accepted date: 2022-11-30

  Online published: 2023-02-20

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摘要

以杭州市拱墅区智慧网谷小镇为例，剖析特色小镇如何通过行政职能重构和“政府−市场”关系重塑实现次城市尺度的空间转型。得出结论：① 为应对土地利用转型压力，浙江省与杭州市政府进行基于土地管制、治理网络与政策激励的尺度下移与外移，以强化次城市尺度行政机构的管制能力和自主性，实现网谷小镇空间的行政权力在地化。② 针对拱墅区工业发展瓶颈，多层级政府通过产业转型制度建设、政策动员与企业补偿、行政惩罚等方式淘汰低效产业；同时，通过资源注入、行政赋权和提高小镇社会影响力等手段引导新兴企业在地化，实现小镇产业“腾笼换鸟”与企业积累模式转型。③ 次城市尺度的行政职能配置和市场积累模式相互支撑，共同推动网谷小镇成为承载高质量发展的新发展空间。

关键词： 特色小镇; 尺度重构; 空间转型; 资本积累; 杭州市

本文引用格式

徐元朔 , 梁家和 , 张衔春 . 杭州市智慧网谷小镇的尺度重构与空间转型[J]. 地理科学, 2023 , 43(2) : 230 -240 . DOI: 10.13249/j.cnki.sgs.2023.02.005

Abstract

This article analyzes how featured town has become a new state space through state rescaling and ''state-capital'' relationship transformation. Taking the spatial restructuring of Intelligence Valley in Hangzhou as an example, three major findings are reported as follows. First, in the process of land use transformation, the governments of Zhejiang Province and Hangzhou city have shifted the scale of power downwardly and outwardly in terms of land regulation, governance networks, and policy incentives, in order to strengthen the regulatory capacity and autonomy of sub-city administrative agencies, which realizes the localization of power in Intelligence Valley. Second, in the process of industrial upgrading, multi-level governments eliminate inefficient industries through the construction of industrial regulatory regime, policy mobilization, corporate compensation and administrative punishment. Subsequently, governments have guided the reterritorialization of capital with resource injection, administrative empowerment, and the improvement of social status. Third, the interaction between the new configuration of the power and the transformation of ''state-capital'' relationship jointly promote Intelligence Valley to become a new state space to sustain high-quality development. In general, the construction of featured towns reveals the development trends of China's state spatial selectivity in sub-city-scale, in which the city strategically constructs a ''sub-city-scale new state space'' to cope with the crisis of land use shortage and industrial inefficiency.

Key words： featured town; state rescaling; spatial transformation; capital accumulation; Hangzhou City

盘活工业用地和推动产业“腾笼换鸟”是实现城市高质量发展的重要战略抓手[1]。浙江省于2014年率先制定“特色小镇”发展战略，旨在通过构建创新产业片区融合土地集约利用和产业升级引导城市高质量发展[2]。2016年，特色小镇上升为国家层面的城镇化战略。特色小镇是由政府主导规划建设的新型空间单元，在不超过3 km2的范围内，通过推动高端产业与创新、文创、环保和居住等功能一体化，应对城市土地紧缺挑战和工业生产转型[3]。特色小镇大多是在地方政府和小镇管委会主导下从工业基地或开发区转型升级而成[4]。营建过程中，空间管制体系经历复杂的行政职能尺度重构，一系列新行政安排重塑“政府−市场”关系，最终推动特色小镇成为在次城市尺度①(①地理学的“尺度”概念包含3个层面，即现实尺度、分析尺度和实践尺度。本文的次城市尺度是指建制市（地级）现实尺度以下的空间分析尺度或空间实践尺度。次城市空间分析尺度具有相对性意义，即相对于区域与城市尺度而言的下级分析尺度，例如县（区）、乡等。次城市空间实践尺度具有可变性和建构主义内涵，是指在次城市空间分析尺度中各种国家、社会和市场运动发生与互动的平台，如开发区、新城与特色小镇。)优先实现土地利用转型与产业升级的新发展空间。
尺度重构与新发展空间理论为理解特定空间的行政职能结构、治理安排及“政府−市场−空间转型”关系提供了重要视角[5-8]。一方面，已有文献采用新发展空间理论解释城市区域兴起及管制逻辑[9-12]，但针对次城市尺度的地域重构与驱动机理的研究相对缺乏。尤其在中国“发展型地方政府”的语境下，中微尺度的空间转型及其背后的新政治经济有待揭示[5,13-14]。另一方面，特色小镇研究集中于其发展历史[15]、建设过程[16]及发展水平[17]等方面，缺乏理论构建与实证案例，以探析基于特色小镇为话语的次城市尺度的空间重构过程，其背后的行政职能重组策略、“政府−市场”关系重构机理及转型后的新空间结果也未于讨论。
在特色小镇营建过程中，哪些权责被重构到次城市尺度以推动空间重构与最优管制？在次城市尺度，行政安排如何调节“政府−市场”关系，从而推动特色小镇成为新发展空间？新发展空间建构产生了什么新的空间结果以承载城市高质量发展？本文选取浙江省杭州市拱墅区的智慧网谷小镇（简称“网谷小镇”）为案例，以尺度重构理论视角剖析网谷小镇空间转型过程中的土地规制、治理网络与政策激励3种行政职能尺度重构，两轮新行政安排推动的“政府−市场”关系调整，以此揭示网谷小镇土地利用转型与产业升级的实现机理。理论上深化中国次城市尺度空间转型机制，实践上加深对特色小镇营建进程中的深层次政治经济学思考。

1 文献回顾与理论框架

1.1 尺度重构与新发展空间

尺度重构指各项行政权责在不同政府层级、治理主体与地理尺度上建构与重组的过程，以在特定空间创建新的管制秩序[18]。经济全球化背景下，通过多层级行政机构的职权调整实现对特定空间政治经济的干预调节，以此应对市场积累与治理危机[19]。国家通过在次国家层面建构新的功能与治理尺度，通过多种权责垂直（向上/向下）或水平（向外/向内或收缩/扩张）的再安排[20]，赋权特定行政层级灵活应对差异化的空间发展需求与治理任务，旨在优化空间管制体系并提高特定空间竞争力[21]。总之，尺度重构驱动下的空间管制体系重组是国家战略性调节空间“政府−市场”关系、推动地域重构的重要策略[22]。
新发展空间理论是对国家社会建构与重构的地理描述[12]。尼尔·布伦纳（Neil Brenner）等认为特定空间的生产和重构不仅归结于资本流动，发展空间的选择同样发挥作用[21，23]。国家通过特定尺度的行政权力配置和特定的空间策略实现空间选择，以建构新发展空间，应对新的市场积累、解决治理危机[24]。新发展空间营建中，国家通过一系列权力手段（如空间规划）主动调整特定空间的治理逻辑，尤其影响市场积累策略，从而重塑“政府−市场”的空间关系，目的是在特定空间建构新的积累模式，同时满足国家在特定空间的政治、经济和治理等多重目标[25]。已有文献主要应用新发展空间理论解释城市区域的建构逻辑[9-12]。事实上，尼尔·布伦纳（Brenner N）指出新发展空间的建构也同时发生于次城市的中微尺度[19]。近来，学者试图通过新发展空间视角理解中国地方行政主体在应对发展挑战的空间策略[5,13-14]。

1.2 中国次城市尺度的空间重构

中国次城市尺度的空间重构本质上是行政职能重组下城市土地利用转型与产业升级的互动过程[4,26]。中央政府在不同时期将行政权力、政策和国有资源注入特定空间和管理层级[27]。改革开放以来，中央政府最先将空间规划、产业政策和基础建设等事权与相应发展责任下放到城市政府[28]。城市政府选择在郊区设立具有土地和政策优惠的开发区以吸引外资，建立大规模工业园区实现资本在地化[29]。开发区设立专业化运作的管理委员会，与市政府共同承担建设开发与招商引资责任。可见，“开发区”是第一轮在次城市尺度建构的新发展空间，目的是满足工业资本积累以推动城市经济增长[23]。
20世纪90年代后期，受生产成本上涨的影响，传统工业和劳动力驱动的开发区面临发展挑战，因此城市政府开始第二轮尺度重构与新发展空间建构[30]。在城市住房需求增长下，地方政府通过新城开发激活城市经济。在中央政府于1998年修订《土地管理法》中，明确将土地交易权责转交到城市政府[31]，城市政府通过设立新城管委会，积极负责招商引资、土地出让和运营管理，以推动房地产及其相关产业的经济增长。可见，“新城”是第二轮在次城市尺度建构的新发展空间，目的是推动房地产与城市经济增长。
2008年金融危机后，开发区热与新城热逐渐暴露出如工业生产低效和用地粗放等发展问题[3-4]。因此，地方政府开启第三轮行政职能重构与新发展空间建构。特色小镇作为新的空间单元率先由浙江省政府提出，在云栖小镇、梦想小镇等首批特色小镇取得显著成果后，在2016年成为国家新型城镇化战略的重要部分[32]。截至2021年11月，全国建有特色小镇约有1600个，地方政府特设小镇管委会作为其主要行政机构，负责引资入镇、用地管制与特色产业建设等[33]。通过重构次城市尺度的空间治理体系，利用空间性策略吸引新兴产业、人力资源、住房开发、公共服务和生态环保等社会经济活动，使特色小镇成为地方政府新一轮在次城市尺度的新发展空间，承载土地利用转型、产业升级与高质量发展。

1.3 新发展空间视角下中国特色小镇营建的理论框架

本文将特色小镇营建理解为次城市尺度新发展空间建构的结果，以次城市空间的行政职能重构和“政府−市场”关系重塑为基础。特色小镇营建的内在动因是城市特定空间面临治理和发展困境，因而通过行政职能的再调整以及行政手段对市场积累策略的干预，重构次城市尺度新的行政配置和“政府−市场”关系。在特色小镇营建中，行政职能重构为重塑“政府−市场”关系提供基础，而地方政府主导形成的高效积累模式巩固了空间治理配置，两者相互加强、共同推动特色小镇成为承载土地利用转型与产业升级的新发展空间（图1）。
图1 中国特色小镇营建的理论框架

Fig. 1 Conceptual framework of the construction of China’s featured towns

政府针对城市特定空间治理和发展，如开发区用地粗放和产业发展瓶颈，在土地利用和产业政策上做出了策略变革[34-35]。① 土地利用层面：将土地利用转型权责下放至次城市管理主体，以此实施差异化与精细化土地转型策略，推动土地集约化发展与利用效率提高[27]。② 产业转型层面：多级政府通过“腾笼换鸟”的策略推动产业升级，即运用行政手段淘汰落后低效的传统产业，吸引高端创新型产业在地化[36]。
为应对土地利用转型的任务，进行行政职能重构，表现为“省−市−区−管委会”层级关系的再调整，包括3种形式：① 土地规制的尺度重构，省市政府扩大区县政府与管委会的土地规制权，并且下放空间规划、土地征收出让和达产验收等空间发展职责。与此同时，省、市政府修订土地利用标准与考核体系，为次城市尺度机构建构土地管制的合法性与制度框架[3]。② 治理网络的尺度重构，事权主体的行政审批、空间规划与土地招商等相关权责，在“多层级−多部门−多主体”间进行再安排，改变以往市级政府所有职能“一揽包”的主体定位，即构建出新的次城市空间治理安排，确保行政管制的定制化与灵活性[5]。③ 政策激励的尺度重构，事权的履行需要相应财权支撑。省、市政府允许次城市行政机构保留一定财税自主权，同时修订行政考核体系，为次城市空间重构与高质量发展提供激励[5]。
为应对产业发展困境，通过多种政策手段重塑“政府−市场”关系，以主导低效产业淘汰与新兴产业引入[13]。具体包括两种形式: ① 政府对市场的空间挤出，多层级政府通过产业管制体制的再安排（如产业监管）、政策动员（如行政命令）、行政激励（如搬迁赔偿）、政策倒逼与行政挤出（如政策规章）等形式，主动拆解已有市场积累模式以淘汰低效产业。② 政府对市场的空间固定，多层级政府通过资源注入（如财政扶持）、空间秩序重建（如行政赋权）和战略层级跃迁（如提高空间社会影响力）等方式引导新兴产业再地化，建构新的市场积累模式[37]。

2 案例背景与研究方法

本文选取浙江省杭州市拱墅区的智慧网谷小镇为研究案例。选择该案例的原因是，杭州市是全国特色小镇模式的发源地，其中网谷小镇是杭州市与拱墅区政府首批发起从传统工业区重构而成的特色小镇，其转型经验具有一定代表性。
网谷小镇位于杭州市拱墅区（图2），前身是1950年代建立的铁路北站老工业基地（简称“铁北基地”），曾是杭州钢铁集团、浙江麻纺织厂和杭州锅炉集团等大批传统工业企业的集聚地。2010年代以来，拱墅区政府提出将铁北基地转型为创新型产业集聚区，于2016年设立网谷小镇及其管委会，投资百亿以推动网谷小镇土地转型和产业升级。小镇面积共1.8 km2（https://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou-zwynet-d01-a.internet.cloud.zj.gov.cn/jcms_files/jcms1/web2096/site/attach/0/daf01e2e0cfb44d494b1f6da748f1ced.pdf），由区政府支持、管委会主导招商引资和小镇建设事务。营建进程中，该空间经历了从省、市政府统一管理向区政府和管委会主管、多层级间多主体间合作的多种职能重组，以及权力驱动的资本积累模式重构，即推动了传统工业向“高端产业−社区−文创−旅游”的产业转型，最终在2018年入选省级特色小镇第四批建设名单。2019年被《人民日报》誉为地区产业优化发展样本。2020年小镇实现税收收入6.83亿元，规上企业营收达128亿元，经浙江省发展与改革委员会考核，获评为全省特色小镇“优秀”等次，在194个省级特色小镇中排名前26（http://www.gongshu.gov.cn/art/2021/11/12/art_1228920_59061986.html）。
图2 拱墅智慧网谷小镇的区位

Fig. 2 The location of Gongshu Intelligence Valley

研究采用深度访谈与文本分析法[38]。网谷小镇调研访谈集中在2021年4—6月、9—11月以及2022年7—8月，共计访谈6名市、区和小镇的政府官员、2名参与编制相关规划与发展政策的规划师及6名入驻网谷小镇的企业管理人员（表1）。其中，4人为电话访谈，10人为面对面访谈，主要获取网谷土地管制、产业规划和治理模式等资料。相关文本包括各类官方规划、政府发展政策与权威新闻。资料收集与分析的目的与过程如下：① 本研究通过归纳对政府官员与规划师的访谈内容分析网谷小镇建设的动机与方式，尤其关注空间转型背后职能重组的相关策略与制度依据。② 本研究根据对小镇企业管理人员的访谈内容分析企业入驻发展与治理参与情况，并实地观察了政府官员与市场、社会主体的互动模式。③ 我们在省、市、区政府与网谷小镇官方网站和多家权威新闻收集相关文本进行分析，以此总结小镇在土地利用转型和产业升级的多元举措与实际结果，并利用文本资料对访谈内容进行交叉验证。最终，形成关于网谷小镇空间转型的动因、机理与结果的连贯逻辑链。
表1 主要访谈者基本信息

Table 1 Information of interviewees

访谈者类型 编号 单位 访谈时间/年—月 访谈形式
政府官员 A 杭州市发展和改革委员会 2021—04 电话访谈
B 拱墅区发改经信局 2021—05 面对面访谈
C 拱墅区住房和城乡建设局 2021—06 面对面访谈
D 网谷智慧小镇管委会 2021—04 电话访谈
E 网谷智慧小镇管委会 2021—11 面对面访谈
F 网谷智慧小镇管委会 2022—07 面对面访谈
规划师 A、B 杭州市城市规划设计研究院 2021—09 面对面访谈
企业管理人员 A 网谷智慧小镇C企业 2021—10 面对面访谈
B 网谷智慧小镇H企业 2021—11 电话访谈
C 网谷智慧小镇L企业 2022—04 面对面访谈
D、E 网谷智慧小镇Z企业 2022—08 面对面访谈
F 网谷智慧小镇M企业 2022—08 电话访谈

3 地方政府主导下的网谷小镇营建

3.1 拱墅区铁北基地的转型动机：行政考核压力与经济增长瓶颈

改革开放以来，拱墅区被规划成杭州市工业集聚区。省、市政府在拱墅区大规模建设工业区，培育杭州钢铁厂、浙江麻纺织厂和杭州炼油厂等大批传统工业企业，共同组成铁北基地。拱墅区曾是市内工业最发达区域，工业是其第一轮经济发展的引擎。1990年后，杭州市住房价格急升，伴随中央政府的土地出让事权下放，促使杭州市及下辖区县政府积极通过土地出让和房地产开发，吸引投资，实现经济增长。然而，拱墅区受制于两大困境，影响其通过土地开发拉动经济：第一，土地资源的短缺。拱墅区土地总量不足，总面积69.25 km2（2021年行政区划调整前），位居全市倒数第三，与面积最大的临安区相差45倍。第二，拱墅区内具备良好开发条件的土地资源不足。由于铁北基地工厂占地面积大，工业发展带来污染和职住环境衰退，难以推动房地产投资在地化（访谈者：政府官员E，2021年）。
2010年代以来，拱墅区的空间治理挑战和经济发展问题进一步加剧，源于上级政府的行政考核压力及自身经济增长瓶颈：① 浙江省政府以“亩（15亩=1 hm2）均论英雄”为指导战略，将土地利用效率计入各区县政府考核指标，与其建设用地指标和财税配额挂钩。同时，杭州市主推“腾笼换鸟”战略，指明区县政府是淘汰落后产能和产业升级的责任主体，奖励产业升级实施优良的区县；② 拱墅区深受铁北基地工业发展的路径依赖影响，在土地利用转型和产业升级的步伐缓慢。数据显示[39]，2000—2016年，相较于西湖、余杭等其他15个区县，拱墅区对市生产总值贡献比例常年在全市倒数第五名，并呈进一步下滑态势。
为应对行政考核压力与经济增长瓶颈，拱墅区政府于2010年起着力重构铁北基地片区，分批次分功能地域地在原有空间规划出新兴产业平台，即智慧网谷小镇、北部软件园、国际人才创业创新园和康桥新能源产业园（“一镇三园”），重点发展高端产业（访谈者：政府官员F，2022年）。区政府授权成立“一镇三园”管委会的同时，市政府将部分土地和产业管制权责下放至区政府和小镇管委会，为铁北基地的土地利用升级和产业转型创造条件。

3.2 网谷小镇营建中的行政职能尺度重构

针对拱墅区空间转型诉求及土地利用考核压力，省、市政府对区政府和管委会进行权力下放，旨在强化其工业用地翻新、空间治理和政策供应等方面的行政自主性；区政府和管委会通过构建“多部门−多层级−多主体”间的合作秩序，对管制职能拆解重组以提高其空间治理能力。“省−市−区−管委会”权力关系的行政职能重构体现为3方面。
1） 基于创新型产业用地规制的行政职能尺度重构。市政府通过制订创新型产业用地规范，授权管委会对产业用地翻新进行政府管制。2014年，杭州市政府颁布《关于规范创新型产业用地管理的实施意见（杭政办〔2014〕2号）》（http://www.hangzhou.gov.cn/art/2014/1/16/art_1229063382_1759500.html]），出台了“创新型产业用地规范”，创新型产业用地系在工业用地分类上增设对文化创意、信息软件、先进制造等九大高端产业的特供用地，其特点包括供地面积小、有明确限定的新型产业进入目录、严格的企业准入门坎和达产验收制度，加强次城市行政机构在产业用地的管制力。这是由于该文件明确各区政府（管委会）可自主将新增或现有工业用地按创新型产业用地规范进行试点出让，并将其土地征收、规划管制及达产验收等职能下放到区政府（管委会），而市国土资源局只负责土地备案审批（访谈者：政府官员A、C，2021年）。
拱墅区政府以此为抓手推动铁北基地空间转型，于2015年6月率先上报市政府成交首批创新型产业用地，并规划建设为网谷小镇（访谈者：规划师A，2021）。自此，创新型产业用地管制权从市级政府下放到区政府和管委会，为其空间的专业化和精细化管理奠下基础。为加快转型效率，拱墅区在市创新型产业用地规范上再加强规制力度，并重点监管网谷小镇的土地利用效率（访谈者：规划师B，2021年）。同时，拱墅区决定在具体实践中基本交由网谷小镇管委会负责土地规制：“网谷地块成交后，竞得企业先与区政府签订《创新型产业项目监管协议书》；再与市国土资源局签订《土地出让合同》；最后与管委会签订《交地协议书》，明确由管委会负责具体的用地监管与达产验收。这改变了过去将所有事项全部纳入《土地出让合同》的做法，主要为了保证管委会的土地规制权（访谈者：政府官员D，2021）”。
2） 基于治理网络的行政职能尺度重构。网谷小镇建设中，管委会作为事权主体建构出“多部门−多层级−多主体”的合作秩序。首先，管委会通过与区政府多部门的深度职能配合，赋能其专业化管理。例如，网谷小镇年度创新型产业用地考核中，管委会负责所有首轮数据的统计、考核与整改。第二轮考核上报中，由区政府5个横向职能部门分担对应的监督权责（拱墅区人民政府区政府办公室《关于进一步规范全区创新型产业用地管理的实施细则》 http://www.gongshu.gov.cn/art/2020/1/2/art_1230540_41585726.html），并提供针对性的改进建议（表2）。其次，“市−区−管委会”之间构建了高效率的治理权力架构，由市、区政府授权、管委会主导小镇的建设管理。例如，网谷小镇的土地出让中，区别于铁北基地时期的市级审核模式，管委会首先与用地单位协商，然后向区政府申请，最后只需经由市国土资源局进行备案即可完成出让（访谈者：政府官员D，2021年）。最后，网谷小镇将市场和社会主体纳入到小镇规划治理中，举办“政−校−企”联席会议收集建议（访谈者：企业管理人员A、B，2021年）。园区开发和运营巨头招商蛇口在网谷小镇建立区域总部，致力于推动小镇土地项目开发。“招商蛇口希望在杭州布局网谷系产品，建立以网谷小镇为基准雏形的新一代标准化产品，以科技+智慧园区概念实现在杭州的精准入市（访谈者：企业管理人员D，2022年）”。经管委会与招商蛇口的双方协议，招商蛇口将积极打造网谷小镇项目作为示范样板，为管委会分担招商引资、用地规划与品牌宣传工作，同时主动引入行业协会、创投机构等商务配套资源提高产业吸引力。作为回报，管委会为其放宽创新型产业用地准入门槛，并加快审批施工许可证（访谈者：企业管理人员E，2022年）。此外，运输巨头顺丰公司建设了全球创新服务中心，为在地企业提供智慧物流服务和创新空间；浙江大学科技园和杭州市规划院在用地规划上提供咨询服务（访谈者：政府官员F，2022年）。
表2 智慧网谷小镇创新型产业用地考核的跨部门合作

Table 2 Cross-departmental cooperation in the assessment of innovative industrial land in Gongshu Intelligence Valley

指标 负责机关 创新型产业用地考核标准
　　注：”资料来源：拱墅区人民政府区政府办公室《关于进一步规范全区创新型产业用地管理的实施细则》， http://www.gongshu.gov.cn/art/2020/1/2/art_1230540_41585726.html。
固定投资强度 区发改经信局 不低于15000万元/hm2
单位用地产值 区规划资源分局 不低于15000万元/hm2
容积率 区规划资源分局 不低于3.0
单位用地税收 区财政局 不低于1050万元/hm2
研发经费支出占主营业务收入比例 区科技局 不低于5%
单位能耗增加值 区生态环境分局 不高于1.47 GJ/万元
所有指标（首轮考核） 网谷小镇管委会 限定入驻产业名单
3） 基于政策激励的行政职能尺度重构。铁北基地所有财政资金必须上缴杭州市政府，再由市政府进行政策供应和资源配置。相比之下，小镇管委会在资金使用上获得高度自主权，市政府承诺每年大部分税收和60%的土地出让金可自主留用，为其土地转型项目提供资金[《浙江省级特色小镇“亩均效益”领跑者行动实施方案（2018—2022）（试行）》（浙特镇办〔2018〕24号）]。管委会为增强创新型产业用地激励，明确表示通过达产验收的用地单位在前三年按纯地租价格的20%给予补助（访谈者：企业管理人员C，2022年）。此外，网谷小镇在年度行政考核和官员评价中，区别于以往“工业产值/GDP为核心”的目标考核体制，上级政府重点考核小镇“高质量发展”的一系列综合指标，包括亩（15亩=1 hm2）均效益、绿地率、创新型企业与人才引进数量等。

3.3 网谷小镇营建中的新发展空间建构

针对拱墅区工业发展瓶颈与“腾笼换鸟”战略要求，多层级政府对该区域采取了先“腾笼”后“换鸟”的空间策略。政府积极通过行政动员、多种政策工具和约束，主导低效产业淘汰；政府再通过资源注入、行政赋权和提高小镇社会地位等权力手段以引入新兴企业，最终实行市场积累模式转型与新发展空间建构。
1） 政府对市场的空间挤出：政府主导低效产业淘汰。多层级政府采取了产业转型制度建设、政策动员与企业补偿、行政惩罚3种策略主导低效产业淘汰。近10 a来，拱墅区累计搬迁了516家工业企业，合计关停转迁低效企业2000余家（《拱墅年鉴2017》， https://zjjcmspublic.oss-cn-hangzhou-zwynet-d01-a.internet.cloud.zj.gov.cn/jcms_files/jcms1/web2096/site/attach/0/cd453787a4904dafb4efa11c6439c9bb.pdf），包括原位处于铁北基地的杭州钢铁厂、华丰造纸厂等传统工业龙头（访谈者：政府官员A，2021年）。
（1） 产业转型制度建设。为应对大批产业的调整任务，政府成立产业转型管理工作领导小组，由规划资源局和发改经信局负责制订新产业标准，市场监督局、司法局等多部门提供专业支持，并由各地管委会组织实施[《拱墅区工业用地（创新型工业用地）管理工作领导小组文件》（杭工领〔2021〕1号）]。此外，拱墅区分派行政人员突击测算每家企业，并按照其税收贡献和产能效率进行综合评价，不达标企业进行差异化处置，即“关停淘汰一批、整合入园一批、规范提升一批”（访谈者：政府官员F，2022年）。
（2） 政策动员与企业补偿。2012年浙江省人民政府出台的《浙江省关于加快“腾笼换鸟”促进经济转型升级的若干意见》（浙政发〔2012〕49号），将产业搬迁数量纳入对市县行政考核，与财政配额、建设用地指标相挂钩来动员下级政府。同时，省政府要求推动产业转型上以市场调节手段为主，利用激励、服务措施帮扶企业搬迁。基于此，拱墅区政府和管委会简化搬迁企业的环评、能评等审批手续，为其提供“协议退出”“协商置换”方式，在依法补偿的基础上再给予资金支持，并主动安排其在省内梯度转移。
（3） 行政惩罚。为强化管委会在淘汰低效产业的执行力，省、市、区级政府授权管委会可对不按期接受淘汰的企业，依法关停、吊销其生产和排污许可证，并予以黑名单公示。同时，拱墅区全面实行差别电价、水价政策，根据浙江省人民政府关于印发的《浙江省超限额标准用能电价加价管理办法》（浙政发〔2010〕39号）对能源消耗过大的企业执行惩罚性电价政策。产业淘汰与创新型产业用地管理体系挂钩，对未通过达产验收的企业责令限期整改。逾期未通过的企业将被强制解除土地出让（租赁）合同，索取赔偿并收回建设用地权（访谈者：企业管理人员F，2021年）。
2） 政府对企业的空间固定：政府引导新兴产业再地化。拱墅区完成第一轮低效产业淘汰后，多层级政府通过资源再注入、行政赋权和提高小镇社会地位3种空间策略引入新兴产业。截至2021年，网谷小镇已引进企业包括顺丰、华为云、联想、招商蛇口等世界顶尖企业（《智慧网谷小镇：“中关村”落地杭州城北 抢占数字经济高地》，来源于“杭州·拱墅”门户网站， http://www.gongshu.gov.cn/art/2019/1/15/art_1618352_29457280.html）。
（1） 资源注入。多层级政府帮扶网谷小镇财政与建设用地指标。省级层面，省政府于2018年出台《浙江省级特色小镇“亩均效益”领跑行动方案（2018—2022年） （试行）》（浙特镇办〔2018〕24号），大幅限制城市工业用地出让的情况下，按照小镇面积的60%给予新增建设用地指标。地市层面，杭州市于2017年将网谷小镇纳入市级特色小镇支持，并于小镇设立市内第一个知识产权交易中心，以满足其高新技术产业的专利需求。区层面，拱墅区政府放弃约300亿直接土地出让金，先后投入77.6 hm2创新型产业用地和100亿元以建设网谷小镇（访谈者：政府官员A、D，2021年）。政府资源注入吸引了新兴产业入驻网谷小镇，一名数字科技企业管理人员表示：“拱墅区处于杭州市的核心城区，具备良好的产业发展条件。但过去的新兴企业却面临发展空间不足，主要是由于传统工业厂房占据了大片土地，导致产业用地价格高昂。新兴企业只能到偏远的郊区置业。近年来，在（市、区）政府和管委会的土地和财政政策支持下，很多新兴企业选择入驻拱墅区的科技园和特色小镇，其中网谷小镇是政策支持力度较大、入驻情况较好的特色小镇（访谈者：企业管理人员F，2022年）”。
（2） 行政赋权。人事安排和经济管理权限基本交由小镇管委会，管委会主任由区政府派出，省、市政府并未外派领导或直接委任。管委会自主对下设部门定岗，设立综合服务、招商引资和产业规划3个部门，具有产业招商引资及企业服务上的高度自治权。此外，管委会为创新型产业用地单位提供“一企一人”的服务专员制度，自主制订企业培养工程和人才引进方案，在引资入镇上建构了竞争优势（访谈者：企业管理人员F，2022年）。相较于常用的上级监管模式，网谷小镇在产业规划与扶持上更加灵活，能够快速应对在地企业多样的办事需求。
（3） 提高小镇社会地位。网谷小镇项目得到省、市、区政府官方和主流媒体的广泛报道。省政府每年公布特色小镇领跑者名单，优先向金融机构推介，鼓励表现优异的特色小镇。同时，杭州市和拱墅区政府在近年政府规划报告和人大会议上多次提及网谷小镇，将网谷小镇定位为未来浙江省的“中关村”和“传统产业优化升级标杆区”。管委会专设官方网站介绍表现优异的企业，吸引社会媒体采访报道，包括人民日报、新华社、中国日报、浙江新闻。相较于前身的铁北基地，网谷小镇的社会地位明显提高，为在地产业带来投资信心。
网谷小镇在短短5 a内基本完成包括土地征收、招商引资及基础设施建设等主要发展事务，成功引入高端产业、房地产、文创、旅游等新兴企业，是目前拱墅区内最发达的创新产业片区之一。高端产业上，小镇建立起“3+1”数字经济产业体系。截至2020年，小镇已入驻企业包括顺丰、华为云、联想等世界顶尖企业，项目总投资达达150亿元，亩均效益大幅提高（访谈者：政府官员D，2021年）。居住环境上，小镇打造“未来社区”，为8000名工作者提供优惠住房（访谈者：政府官员E，2021年）。文创旅游上，小镇建造了时尚的小镇客厅，内含杭州历史文化相关展览，建造了购物、娱乐等业态的高配商场。2020年度网谷小镇被评为浙江省重点文化产业园区和国家3A级景区。但值得注意的是，网谷小镇目前在土地项目开发和产业政策供应上面临着前期投资回报低以及行政人员不足等问题，未来仍然需要深层次的制度设计与激励机制推动小镇可持续发展。
综上，网谷小镇的空间转型是地方政府应对行政考核压力与经济增长瓶颈的空间战略，具体过程包括行政职能重构与行政权力在地化，最终构成次城市尺度新的发展空间（图3）。
图3 网谷小镇营建中新发展空间建构的逻辑机理

Fig. 3 The logical mechanism of the selection of new development space in Intelligence Valley

4 结论与讨论

4.1 结论

文章通过剖析杭州市拱墅区网谷小镇的营建过程，揭示了网谷小镇是如何被建构成为在次城市尺度优先实现土地利用转型与产业升级的新发展空间，以化解拱墅区所面临的空间发展困境。研究结论包括两点。
1） 网谷小镇被建构为新发展空间是地方政府发展挑战和治理危机的管理策略，以行政职能重构和“政府−市场”关系重塑为基础。针对拱墅区土地利用转型压力，国家行政职能通过基于土地管制、治理网络与政策激励的尺度调整重组“市−区−管委会”关系，提高次城市政府的空间治理能力和自主性，实现工业区到创新型产业用地的转型。针对拱墅区工业发展瓶颈，多层级政府通过在次城市尺度的两轮行政手段对企业进行空间挤出与空间固定，以重塑“政府−企业”关系，推动网谷小镇产业高质量升级。
2） 以网谷小镇营建为案例的次城市尺度新发展空间建构中，行政职能尺度重构和“政府−市场”关系重塑相互支撑、共同作用。一方面，3种行政职能的尺度重构优化次城市尺度的管理结构与治理安排，实现网谷小镇空间的行政权力在地化，为更新市场积累模式和推动空间转型提供条件，是实现产业升级的制度框架与创建发展语境的前置基础。具体来讲，土地开发规制权的下放为管委会推动土地利用转型和管制企业提供合法性和政策框架；“多层级−多部门−多主体”的治理网络安排确立小镇空间发展的事权分工，强化相关行政主体的空间治理能力；财权下放和高质量发展考核体系的制订提升管委会的管制弹性、政策自主性和在产业扶持方面的激励。另一方面，在新的权责配置下，多层级政府有效通过权力手段调节市场积累激励，从而决定特定产业的在地化，产业升级的空间与经济结果成为网谷小镇行政权力配置的重要反馈。总体上，行政职能的尺度重构与“政府−市场”关系两种重构动力耦合作用下共同推动网谷小镇成为优先实现土地利用转型与产业升级的次城市尺度新发展空间。

4.2 讨论

本文深入考察了中国次城市尺度新发展空间的建构过程，尤其关注“政府−市场−空间”关系的重构逻辑，以揭示中国次城市尺度新发展空间建构的特征与其政治经济含义。研究在为特色小镇营建提供一个政治经济学解释框架的同时，也强调中国新发展空间建构的逻辑与独特内涵。得出以下两点理论发现：
1） 在次城市尺度，中国新发展空间的建构是地方政府通过“市−区−管委会”的职能重组及空间策略来实现，其以功能地域（非行政地域）为基础和以特定目标（非政治职能）为导向策略性应对差异化的城市治理任务[15]。由于“市−区−管委会”关系相较于“中央−省−市”关系在行政空间组织调整上更具灵活性与策略性[13]，因此中国次城市尺度新发展空间的建构能够有效推动特定空间的管制优化与市场积累模式转型，回应源自上级政府的行政要求以及解决土地与产业转型升级的挑战。相比之下，由于城市规模小、地方政府碎片化，西方的新发展空间建构主要集中于城市和城市−区域尺度并通过行政职能尺度上移实现[19]。
2） 特色小镇的大量兴建深刻地折射出中国发展空间重组的趋势与自身特色。改革开放以来，次城市尺度空间发展经历开发区到新城再到特色小镇的空间演变，反映中国的新发展空间建构处于动态的变化中，以克服特定空间发展问题与治理挑战[3]。相比之下，西方次城市尺度的空间转型是在新自由主义思潮影响下，国家迎合资本再领域化的举措，如1980年代起欧洲流行的新工业区[19]，而中国次城市尺度的发展空间建构是地方政府灵活运用行政职能的尺度重构与积极引导市场积累模式变革的结果[35]，具有“规划中心，市场为器”（Planning centrality, Market instruments）的特征范式[36]。目前，云栖小镇、网谷小镇等大量特色小镇涌现为承载高质量发展的新城市空间发展单元，中国地方政府正引导而非迎合高端产业、环保和文创等新兴企业入镇[5]，旨在构成新一轮应对积累挑战的新发展空间。
本文首次通过尺度重构视角阐释特色小镇营建，所构建的理论框架需要业界学者通过其他地方语境中的特色小镇营建进行实证研究并加以验证。尽管杭州市拱墅区智慧网谷小镇的土地利用转型和产业升级过程具有代表性，但其营建中存在着一定的非系统性促进力量，例如杭州市浓厚的浙商文化和地方政府创新精神为管制体系重组和产业革新创造机会，地方良好的财政自给状况赋予省、市政府一定的分权基础，这些均是网谷小镇成功营建的驱动因素。此外，未来的研究还需要观察特色小镇的长期发展，目前一些地方的特色小镇数量过多、概念不清，存在“任务工程”“房地产化”等系统性风险。因此，未来还需要进一步分析特色小镇营建中的系统性风险是否影响其成为承载高质量发展的新发展空间。

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