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地理科学 >

2021 , Vol. 41 >Issue 10: 1718 - 1728

DOI: https://doi.org/10.13249/j.cnki.sgs.2021.10.004

城市体检专栏

城市体检视角下城市治理现代化的新机制与路径

  • 詹美旭 , 1, 2 ,
  • 刘倩倩 , 3, 4, 5, * ,
  • 黄旭 3, 4, 5 ,
  • 李琬 6 ,
  • 王建军 1, 2
展开
  • 1.广州市城市规划勘测设计研究院，广东 广州 510060
  • 2.广东省城市感知与监测预警企业重点实验室，广东 广州 510060
  • 3.南京师范大学地理科学学院，江苏 南京 210023
  • 4.江苏省地理信息资源开发与利用协同创新中心,江苏 南京 210023
  • 5.南京师范大学虚拟地理环境教育部重点实验室, 江苏 南京 210023
  • 6.华东师范大学城市与区域科学学院，上海 200062
刘倩倩。E-mail:

詹美旭 (1983−)，男，江西九江人，硕士，高级工程师，主要从事国土空间规划、城市体检、城市更新等研究。E-mail:

收稿日期: 2021-07-21

  修回日期: 2021-09-15

  网络出版日期: 2021-12-08

基金资助

国家自然科学基金项目(42101194)

广东省城市感知与监测预警企业重点实验室基金项目(2020B121202019)

广州市城市规划勘测设计研究院科技基金项目(RDI2210202155)

中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室开放基金

江苏省双创博士基金项目

版权

版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
收起

New Mechanisms and Approaches for Modernizing Urban Governance from the Perspective of City Health Examination

  • Zhan Meixu , 1, 2 ,
  • Liu Qianqian , 3, 4, 5, * ,
  • Huang Xu 3, 4, 5 ,
  • Li Wan 6 ,
  • Wang Jianjun 1, 2
Expand
  • 1. Guangzhou Urban Planning & Design Survey Research Institute, Guangzhou 510060, Guangdong, China
  • 2. Guangdong Enterprise Key Laboratory for Urban Sensing, Monitoring and Early Warning, Guangzhou 510060, Guangdong, China
  • 3. School of Geography, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, Jiangsu, China
  • 4. Jiangsu Center for Collaborative Innovation in Geographical Information Resource Development and Application, Nanjing 210023, Jiangsu, China
  • 5. Key Laboratory of Virtual Geographic Environment, Ministry of Education, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, Jiangsu, China
  • 6. School of Urban and Regional Science, East China Normal University, Shanghai 200062, China

Received date: 2021-07-21

  Revised date: 2021-09-15

  Online published: 2021-12-08

Supported by

National Natural Science Foundation of China(42101194)

Guangdong Enterprise Key Laboratory for Urban Sensing, Monitoring and Early Warning(2020B121202019)

The Science and Technology Foundation of Guangzhou Urban Planning & Design Survey Research Institute(RDI2210202155)

Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences

Jiangsu Dual-Innovation Doctoral Funding

Copyright

Copyright reserved © 2021.
Fold

摘要

首先探索了城市体检治理的新模式，明确了涵盖“市−区−镇街−社区”不同尺度行政主体纵向传导、横向联动的规范化城市体检组织模式。其次，基于“指标设计−征求意见−指标筛选−指标确认”4个步骤完善城市体检指标体系，提出了数据收集的标准化、模块化工作思路。再次，城市体检的指标评价应坚持多维度、差异性、定量定性相结合等原则，以六维分析法为基础对城市问题进行识别与诊断。另外，城市体检的公众参与过程需要充分体现市民的知情权、参与权和监督权。城市政府需要搭建市民深度参与的常态化、共治型治理平台，各部门需要以问题为导向，开展协同式、全周期系统治理，最终推动建立全社会共建共治共享的常态化工作机制。

关键词： 城市体检; 多元共治; 空间治理机制; 六维分析法

本文引用格式

詹美旭 , 刘倩倩 , 黄旭 , 李琬 , 王建军 . 城市体检视角下城市治理现代化的新机制与路径[J]. 地理科学, 2021 , 41(10) : 1718 -1728 . DOI: 10.13249/j.cnki.sgs.2021.10.004

Abstract

As a new form of urban governance, city health examination is a product of the spatial and temporal evolution of social conflicts in an open and complex system. It uses the technical method of ‘problem diagnosis’ to evaluate and dynamically monitor the current state of urban development, and has become a grip for China’s urban planning and construction management and a platform for mobilizing public participation in urban construction. At present, the research and practice related to city health examination is still weak, and there are still problems such as inadequate understanding of the connotation, insufficient social participation, unstable indicator system, inaccurate problem diagnosis, lack of in-depth problem management and imperfect long-term mechanism. In response to these problems, this article examines new mechanisms and ways to achieve urban governance, starting from governance relationships, governance systems and governance techniques, and taking Guangzhou as a case study. It first explores a new model of city health examination governance, and specifies a standardized organizational model of city health examination that covers the vertical transmission and horizontal linkage of administrative bodies at 4 levels: ‘city→district→town/street→community’. Based on this organizational model, this article constructs a governance framework in which administrative forces lead, social forces participate, and urban self-governance forces are stimulated. Secondly, this article proposes a four-step process of ‘indicator design→consultation→selection of indicators→confirmation of indicators’ to improve the city health examination indicator system, and proposes a standardized and modularized approach to data collection. In particular, the evaluation of indicators in the city health examination should adhere to the principles of multidimensionality, variability and the combination of quantitative and qualitative aspects, and use the six-dimensional analysis method as the basis for identifying and diagnosing urban problems. On the premise of scientifically and reasonably classifying the types of urban problems, the city health examination can help to prescribe the right remedy for urban problems and apply precise measures. In addition, the public participation process of the city health examination needs to fully reflect the citizens’ right to information, participation and supervision. This is demonstrated by the need for the city government to build a regular, shared governance platform with in-depth citizen participation; the need for problem-oriented, collaborative, full-cycle systemic governance by various departments; and the promotion of a regular working mechanism for the whole society to build and share common governance. Overall, the city check-up thus reflects a high degree of consensus on governance goals, efficient and interactive governance, and optimal system construction and use capabilities, and is an important sign of modernized governance capacity.

Key words： city health examination; government-citizen collaboration; spatial governance mechanism; six-dimensional approach

改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，截至2020年，城镇化率已超过60%，城市功能不断完善，人居环境极大改善[1]。但城市规模扩张与资源环境承载力不适应，城镇建设“重物不重人”等现象也普遍存在，导致人口过度集聚、空间无序开发、公服配套不足、城市文化与特色缺失、城市治理水平和应对风险能力有待提升等一系列城市病[2]和城市问题[3]。突出的城市问题已成为降低经济社会运行效率[4]、制约城市可持续发展、影响人与自然和谐共生的重要障碍[5]，系统性研究城市空间格局演变过程中的人地关系失调、城市病典型症状诱发因素[6]、城市病诊断分析及其风险预估[7]、制度性根源与对策研究[8]，成为城市问题和空间治理研究的重要方向。
城市是兼具物质空间属性和政治社会内涵的行政单元，城市治理是全球关注的热点话题[9]，经历了从政府主导到多种组织和个人参与治理的转变[10]。城市治理是在特定的地域空间边界内，以政府为主体，社会力量共同参与，按照参与、沟通、协商、合作的治理原则，对特定时期社会公共事务进行管理以及对社会公共服务资源进行配置的过程、方式和机制[11]。城市治理的对象是一个动态、多维的复杂系统，既有生产、生活、生态空间之分，亦有现实空间和虚拟空间、个人空间与公共空间之别[12,13]。改革开放前的中国城市通过单位制行使空间治理职责，把单位与人囊括于固定的空间，限制了人与空间的变化。改革开放后，单位制解体，空间与人的关系从稳定形态向流动转化[14]。公共空间与私人空间的剧烈变动、空间的风险化与碎片化、行政科层制下的空间治理压力促使国家采用一种行政主导权力下沉的空间治理方式来应对空间冲突。通过基层社区居委会网格化行政化，各种现代化数字化技术性考核治理手段的充分应用来实现“行政吸纳社会”，但单向性和强制性的公共事务管理模式也会导致各种各样的矛盾冲突和人民权利的损害。作为应对社会风险的城市治理，仍然需要发挥社会自身的特点与优势，在行政主导的治理逻辑中吸纳社会组织、民间团体与志愿者的力量[15,16]。
2015年中央城市工作会议提出，要转变城市发展方式，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，建立常态化的城市体检评估机制。城市体检是运用“问题诊断”技术方法对城市发展现状进行全面的指标评价和动态监测[17]，是在城市问题与治理政策制定背景下产生的“行政+技术”的结合体[18]。2018年起，住建部开展城市体检前期研究工作，指导北京开展城市体检评估[19]，2019年选择11个城市开展体检试点，2020年扩大到36个样本城市，2021年样本城市数量扩大至59个。经过3 a的实践探索，已基本建立了含生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8个方面的体检指标体系[17]，形成了城市自体检、第三方体检和社会满意度调查相结合的城市体检工作方法，正探索建立城市体检评估工作制度。城市体检作为城市治理的重要手段，相关研究实践还较为薄弱，存在内涵认识不到位、社会参与不充分、指标体系不稳定、问题诊断不准确、问题治理不深入、长效机制不完善等问题。本文以广州市城市为例，从治理关系、治理制度、治理技术等方面入手，深入研究城市体检工作内涵与组织模式、发现问题−整改问题−巩固提升的联动工作机制、完善城市治理的方法途径，为增强城市体检工作整体性和系统性，为建立城市体检评估长效工作机制，提供参考借鉴。

1 基于共识构建与多元共治的城市体检

1.1 兼顾多方视角的城市体检共识构建

城市治理是开放复杂系统中社会矛盾时空演化的产物，城市体检的目的在于完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题。但城市病的表现形式、产生根源、治理策略在政府、专家和社会公众等不同视角来看，侧重点各有不同。从政府视角看，城市病主要源自于宏观性城市规划建设管理的失衡脱节和上下政府部门职责的重叠交叉，应转变城市开发建设方式，强化政府在空间治理的综合统筹能力；从专家视角来看，城市病是因人口过度向城市集中，城市内部人口、资源、环境等要素失衡，公共政策与公共产品调配过程中干预失灵而引发的社会失序、环境失控和资源失调，应减少政府行政干预，强化市场资源配置和社会自组织水平；从公众视角看，城市病源自于以经济建设为中心的宏观城市开发建设忽视了以人民为中心的微观个体感受，城市发展应强化公众参与城市治理力度，将人民对美好生活的追求作为城市治理的根本出发点和落脚点。
在开展城市体检的过程中，从政府、专家、公众等不同视角出发，达成城市体检的目标共识至为重要。“城市体检”概念的提出，就是要将问题指向型和目标导向型的城市评估方式有机结合。城市体检不仅要解决历史积累形成的城市问题，平衡人口变化与资源、环境关系，补足建设短板，实现城市高质量发展，更要面向人民高品质生活需求，营造美好人居环境，提高城市居民的获得感、幸福感和安全感。因此城市体检应融合城市整体发展与民众个体美好生活向往，成为统筹城市规划建设管理的抓手和调动公众参与城市建设的平台。通过对城市运行状态的监测评估，及时发现、预防和治理城市病，引导和推动城市健康、协调、可持续发展。

1.2 基于多元共治的城市体检网络组织模式

政府是城市治理过程中的主导力量，而专家、社会公众的参与也不可或缺，应推动多元主体参与城市体检，形成“政府主导、专家咨询、公众参与”的组织模式，建立全过程规范化的工作制度和多层次网络化的协作治理模式（图1），实现城市共建、共治、共享。
图1 城市体检治理主体的组织关系

Fig. 1 The organizational relation chart of the main body for city health examination management

城市体检作为一种创新性城市治理模式，政府依然是城市体检的核心治理主体，由于涉及多级政府、多个部门，需要形成上下层级互动、职责共同分担的部门合作组织体系。部省层面负责总体统筹、指导和监督城市体检，建立涵盖“部−省−市”多层级联动的城市体检工作制度，开展第三方城市体检和社会满意度调查，组织建立城市体检评估信息平台。城市层面由市政府组织开展城市自体检工作，建立涵盖“市−区−镇街−社区”多尺度行政主体纵向传导、横向联动、多向互动的工作组织模式，建立融合“数据采集、综合分析、问题查找、监测预警、整治跟踪”等功能的城市体检评估信息平台，形成分级协调、信息通报和检查督办的工作制度。为加强市级部门统筹协同，可成立市级城市体检工作领导小组，下设领导小组办公室和若干专责小组。为推动市、区体检全覆盖，可成立区级城市体检工作领导小组和办公室，镇街、社区两级设立负责推进城市体检工作的城检专员，负责镇街、社区年度体检工作的数据收集整理上报和社会满意度调查等工作。
专家主要通过专家委员会、第三方城市体检评估和城市自体检服务等3种途径参与城市体检。专家委员会可由部−省−市组织建立，其职责主要包括技术咨询、方案论证、成果验收、政策建议等；第三方城市体检评估由上级部门委托，运用网络大数据、社会满意度调查等第三方数据开展的城市体检工作，主要包括对城市体检各项指标测算分析，综合评价样本城市人居环境质量，全面了解样本城市群众对城市人居环境质量的满意度，查找群众感受到的突出问题和短板，提出策略建议等[20]；城市自体检服务由城市政府委托，统筹做好城市体检各项技术服务，主要包括地方特色指标体系构建、指标数据采集与分析、社会满意度调查、城市体检信息系统建设、城市问题识别与治理、城市体检报告编制与应用等。
城市体检为“自上而下”的公共权力与“自下而上”的人民诉求之间搭建了桥梁[21]，为社会公众直接参与城市规划建设管理提供了平台。在城市体检的公众参与过程中，需充分彰显公众的知情权、参与权和监督权[22]，体现“人民城市人民建”的治理导向。知情权主要表现在城市体检全过程的公开透明，体检内容与市民日常生活高度相关，问题诊断与治理成效能切身感受；参与权主要表现在第三方社会满意度调查、自体检社会满意度调查、城市体检观察员等方面，覆盖全市不同地区、年龄、职业、性别人群，具有广泛的代表性；监督权主要体现在社会满意度调查报告对外公开、城市健康指数对外发布，城市问题治理成效对外接受监督等方面。公众参与可以辅助提升城市体检中问题定位的精确程度[23]，是后续城市人居环境提升措施的重要参考，是各级政府部门改进工作的重要依据。

2 城市体检的空间治理逻辑与机制

城市治理体系是指治理主体在治理过程中形成的一套相互作用、相互依存的，以关系为基础、以制度为主体、以技术为纽带的有机体系[21]。城市治理能力现代化的内涵治理能力是指为实现治理目标，治理主体运用治理体系对社会公共事务进行治理的能力[11]。面对复杂、动态且有机的城市系统，城市体检要成为完善城市治理体系，提高城市治理能力的重要抓手，关键在于厘清其空间治理逻辑与机制。
城市体检的治理目标在于解决城市病等突出问题，实现城市高质量发展和人民高品质生活，治理关系建立在政府、专家和社会公众等多元治理主体多层次网络化协作共治基础上，治理制度主要包括指标体系、统计体系、标准体系、政策体系和绩效评价考核体系等五大体系，治理技术则是在治理制度形成、实施、调适、创新过程中的方法路径。指标体系是对城市状况进行系统性、精细化、智能化量化评估的基础，涵盖指标的研究、筛选和确定等；统计体系是对城市体检指标体系数据填报、数据审核和数据比较的基础，涵盖指标数据的填报要求、收集途径、数据处理和统计核算等；标准体系是对指标数据结果进行评价和问题诊断的规范指南；政策体系是开展城市问题治理的解决工具，绩效评价考核体系是对城市问题治理成效考核和成效巩固的重要手段。五大体系相互作用，相互依存，最终形成“发现问题−整改问题−巩固提升”的空间治理机制（图2）。
图2 城市体检工作流程与技术路径

Fig. 2 The technical flowchart of city health examination

3 城市体检的空间治理：以广州为例

3.1 指标体系：以量化指标体系客观评价城市发展水平

通过指标体系量化评估城市是国内外各类城市评价的普遍做法，如联合国《新城市议程》和《城市繁荣指数体系》[24]、世界经济论坛《全球竞争力指数》[25]、世界银行《营商环境报告》[26]、欧盟《文化创意产业城市监测》[27]、洛克菲勒基金会《韧性城市评价指标》[28]》等。张文忠等提出的宜居城市评价指标体系[29]，吴志强等提出的基于城市诊断的智能城市评价指标体系[30]，石忆邵等提出的中国“城市病”的测度指标体系[31]，李天健等提出的城市病评价指标体系[32]为中国城市体检指标体系构建提供了很好的参考借鉴。
住建部结合国际城市评价评估类实践、专家理论研究和样本城市实践探索，以工作方案的形式向各省和样本城市下发城市体检指标体系，并结合年度体检主题动态更新。地方政府在开展自体检的过程中，可依照自身情况对指标体系、指标内涵、适用范围与计算方法等进行适当调整。以广州为例，采取“指标设计−征求意见−指标筛选−指标确认”4个步骤构建城市体检指标体系。一是指标设计，依据住建部下达指标和自身城市发展需求，建立具有地方特色的城市体检指标备选库；二是征求部门意见，针对难以衔接部门统计口径和基础数据缺失等问题，可通过指标替换、指标内涵细化、统计口径调整、数据来源替代、计算方法优化等方法适当调整指标体系；三是指标筛选（表1），从指标的操作性、合理性、科学性3个方面进行多轮指标过滤筛选[33]，力求能真实、准确、全面反映广州城市发展状况；四是指标确认，通过市府常务会议等官方形式确认指标体系并通过工作方案等形式正式下发。
表1 指标筛选与优化的主要技术思路

Table 1 Main technical ideas of index selection and optimization

筛选原则 原则细化 筛选说明
可操作性 可获取 指标数据有可靠的获取途径，数据获取成本可控
可计算 指标计算方法清晰，可标准化，测算方式稳定可靠
可分解 指标可以自上而下分解，可分解到部门或各区、镇街、社区，可细化颗粒度，与评估尺度相关
可追溯 数据来源可追溯且有动态变化，计算方法可追溯，变化可追踪，计算结果可追溯
可反馈 数据结果可应用，可反馈指导日常工作
合理性 问题导向 指标反映城市问题导向性清晰
民生导向 指标能反映市民实际需求层次和设施使用问题
可空间化 指标能够和国土空间相关联，具有较好的空间匹配性，可以实现指标的空间化表达
科学性 国际通用 国际城市有相对应指标，具有横向可比性
规范性 与指标主管部门和最新规范标准能充分对接，可与部门考核和日常使用相结合
可验证 有相关指标或多元大数据等进行佐证，结论经得起考验

3.2 统计体系：以标准化模块化方法多源数据收集与相互校核

城市自体检工作由地方政府主导，具有公共管理属性。因此，数据采集以政府部门数据为主，辅以满意度调查数据、社会网络大数据、相关行业研究数据等相互校核，每个指标不限定数据采集渠道，推荐多源采集同时进行，为后期数据校核、补充完善提供基础。数据收集主要包括政府职能部门提供（含政府职能部门分工填报、城市体检信息平台收集）、社会调查（含在线问卷调查采集、线下调研摸查采集、城市体检观察员深度参与）、网络开源大数据（含网络及大数据平台采集、专业机构获取）等途径。
1）政府职能部门数据。主要包括政府公开数据（如统计年鉴）、政府职能部门管理监测数据（如社区网格化管理数据、水环境监测数据），此来源数据具有较高的客观性、可信性、稳定性。广州主要采集近5 a部门日常管理统计数据和因试点工作需要而面向区、镇街、社区、企事业单位、权威咨询机构及行业组织专门采集整理的数据；涵盖28个部门11个区50余项指标及关联数据、4 552个居住小区和数万个设施点统计报表、空间矢量数据等，通过统一统计口径、明确数据来源、规范计算方法、数据标准化、填报模板化等方式综合采集处理。在具体的指标收集过程中，由牵头部门负责整体指标相关数据收集，涉及到社区层面的数据支撑时，通过市−区−镇街−社区的4级指标收集途径，完善指标收集（图3）。以完整社区覆盖率指标为例，由技术服务单位制定不同层级部门数据填报的规范表格，明确填报形式、深度、定性和定量评价要求，由市级部门建立指标收集工作程序，对指标填报进行分解落实，提高采集的效率与质量。之后通过行政程序下发，并安排专人对接，数据填报之后层层汇交，保障数据收集一致性、准确性。
图3 广州城市体检指标数据获取示意图

Fig. 3 Schematic diagram of city health examinationindex data collection in Guangzhou

2）社会公众调查数据。通过社会满意度调查问卷获取的数据，以人民群众的主观感受反映城市建设情况，与政府提供的数据互为补充，包括线上线下2种途径。线上可通过专业在线答卷软件，借助微信、微博、媒体宣传分发，快速覆盖大量调查对象，获取足量的答卷数据。对于社区、住区等微小空间尺度的设施配建数据，如政府部门尚不掌握，宜组织基层部门开展社区、住区摸查，以获得真实、可靠的基础数据（表2）。广州2020年城市体检满意度调查由第三方满意度调查、线下治理成效调查、区级体检满意度调查、城市体检观察员调查4部分组成。其中第三方满意度调查收集问卷采用统一调查平台，收集13 000份。线下治理成效调查围绕2019年“五大城市病和八大城市问题”，在广州11个区随机访谈3 000位以上市民对治理成效评价，拓宽市民参与城市体检与意见反馈的渠道。区级社会满意度问卷调查针对辖区内居住6个月或以上的16周岁以上的常住人口、在辖区工作的从业人员、有过辖区游玩经历的16周岁或以上的游玩人员从宜居宜业宜游等方面展开网络调查，共计收集问卷近30万份。广州探索建立“城市体检观察员”制度，通过社区招募、媒体宣传、主动邀请等渠道公开招募，由18周岁以上的广州常住居民自愿报名，地方政府根据所在的社区、年龄、职业等因素进行筛选认定。累计对1 183位报名市民进行筛选、最终招募543位“城市体检观察员”。作为定期衡量常住居民满意度的无偏观察样本，需跟踪分析观察员满意度变化趋势，追溯变化原因。观察员在参与调查的同时，还需定期反馈其日常生活区域内规划建设管理问题，参与评估、监督专项治理工作成效。
表2 社会公众调查的方式途径（以广州为例）

Table 2 Ways and means of public survey with Guangzhou as an example

调查类型 调查对象 主要途径 样本数量/人 主要作用
第三方满意
度调查 		全市社区管理员、
市民 		住建部指导、地方政府组织、街道社区
推进，市民参与的网络调查 		≥1万 参与全国样本房城市满意度调查，
为住建部第三方体检提供一手数据
线下治理成
效调查 		市民 专业社会调查机构组织实施，在全市
各区公共空间，随机采访调查 		≥3000 了解城市问题治理成效，结论纳入
政府部门绩效考核评价
区级体检满
意度调查 		常住人口、从业人员、
游玩人员 		地方政府组织、各部门和街道社区推进、
市民广泛参与的网络调查 		≥30万 全面了解地方宜居宜业宜游等方面存在的问题，
提升城市体检中问题定位的精确程度
城市体检观
察员调查 		城市体检观察员
（公开招募） 		地方政府组织、专业社会
调查机构推进，定向深入采访调查 		≥500 反应日常生活区域存在的问题，评估与监督城市
问题治理成效，结论纳入政府部门绩效考核评价
3）网络开源与大数据。智能城市技术手段日趋成熟，使全面感知城市发展运行状况向更精细和更长时间方向延伸。网络大数据相对与时俱进，是对政府职能部门统计数据的补充，其数据主要包括遥感卫星影像数据、在线地图POI数据、出行云平台的交通出行数据、手机信令等大数据和开源数据，以及通过统计报表、学术期刊、智库报告、开放互联网等收集的相关标准规范数据、国内外城市同类可比数据等。对于专业机构掌握的、不对外公开的数据，如市场调研报告数据、移动手机信令数据，可以由政府出面与其协商提供。大数据类型繁多、体量巨大、数据价值密度相对较低，须经过深度加工才能用于城市体检指标测算与校核。

3.3 标准体系：以六维分析法为基础进行问题识别与诊断

鉴于指标评价对象复杂多样，不同行政级别、人口规模、发展阶段、地理区位、文化底蕴的城市特征各不相同，城市体检的指标评价应兼顾目标导向、问题导向与结果导向，需要坚持多维度、差异性、定量定性相结合等原则。根据指标数值与评价目标值之间的相关关系可分为正向指标、负向指标和区间指标。正向指标属于鼓励型指标，往往用于描述目标引导方向的向好趋势指标，如新建建筑中绿色建筑占比等；负向指标属于底线型指标，往往用于描述发展下限，如新建住宅建筑密度超过30%的比例等。区间指标属于区间阈值，不同类别阶段划分过程中常用的指标，如区域开发强度等。广州采取六维指标分析法开展指标评价。“六维”是指标评价标尺的6个维度，包括国家及地方标准规范、国际同类标准、标杆城市指标、城市发展目标、历史数据、社会满意度调查。国家及地方标准提供了指标的底线和基本达标水平，标杆城市指标及国际同类标准则对城市指标提出了更高要求，城市发展目标和历史数据反映城市的目标愿景及近年的历史成效，满意度调查直接反映市民对城市的认可程度。指标评价标尺、权重的选择和参考方式受城市属性和特征的影响，部分指标结果与城市规模、城市形态、经济发展水平等城市属性特征高度相关。在各指标结果计算完成后，视本市城市体检工作要求，对指标结果进行标准化或无量纲化处理，以实现横向综合比较。科学分析城市问题，合理划分城市问题类型，有助于对城市问题对症下药、精准施策，支撑城市高水平治理。根据城市问题影响范围的不同，可分为全市性、局部性城市问题等；根据城市问题影响程度的不同，可分为轻微、中等、严重等类型；根据治理难度的不同，可分为高难度、中等难度、低难度3种类型（图4）。城市问题的复杂性导致一个指标不能完整反映情况，需要多指标综合考虑。尤其是城市问题轻微、中等、严重的程度判定，更应综合分析涉及指标的类型与目标标准。
图4 六维问题识别与诊断的基本模式

Fig. 4 Basic mode of six-dimensional problem identification and diagnosis

3.4 政策体系：部门协同的全周期系统科学治理

科学决策是城市治理的基本准则，公共政策的制定和执行依赖行动者的共同努力，各治理主体在互动中找到沟通与合作的平台，实现资源组合的优化，最终达成社会善治。
技术服务专家结合城市体检和满意度调查提出城市治理建议，将城市问题的治理工作归口到相关政府部门，有针对性地制定专项治理方案，广州通过政策办法、标准规范、行动计划、建设项目等方法途径综合施策。城市体检成果经审定后，提请同级政府常务会议审议，通过以下措施推动后续城市治理工作。一是部门公布治理实施方案，明确各项城市病、城市问题的责任分工、治理措施、时间计划等；二是与党委政府当年度工作相结合，推动边检边改、即检即改，定期报送治理情况；三是与党委政府下一年度工作相结合，纳入政府工作报告、相关委办局工作计划和城市建设年度计划等。如广州市根据城市体检问题的严重程度，分类施策：对于轻微程度城市问题，由主管部门对该指标保持一定期限内的观察跟踪记录即可。对于中等程度的城市问题，由“市城检办”敦促该指标责任部门拟定行动计划并进行整改。对于严重的城市问题，经确定归入城市病名录之后，由“市城检办”会同各行业主管部门，提出治理城市病的有效措施，制定综合解决方案，各主管部门以专项工作方案、近期行动计划等方式落实治理要求。

3.5 绩效考核评价体系：制度化的绩效评价与政绩考核办法建设

立足战略全局和城市发展的阶段性特征，深刻把握城市多维复杂结构中组织要素运行的进展过程以及周期变化，面向城市规划建设管理运行的全过程，通过公众参与、平台监测、定期督办等途径形成涵盖监测、评估、预警、反馈的动态化体检评估长效机制，推动城市治理工作全场景、系统化运行。
公众深度参与的常态化共治型治理平台。社会满意度跟踪调查可拓宽公众参与城市治理的渠道，建立常态化的市民参与平台，引入第三方机构、官方媒体、社会舆论等进行监督。通过每年持续开展社会满意度调查，让市民积极参与到体检及后续监督、完善工作中。对人民群众切实关心的城市问题实行清单式管理，责任部门积极落实改善措施，并以城市问题治理报告的形式定期回应社会公众期盼。
以智慧化平台实现精细化的信息化治理与监测预警。依托城市体检评估信息系统建立体检指标监测预警模块，图示化、表格化实时展示城市治理相关指标动态。结合智慧城市建设，扩大城市环境监测点和传感设施覆盖面，对更多城市问题实行动态监测，通过智慧化手段实时掌握指标变化，构建集感知、分析、服务、指挥、监察为一体的智能化运行管理服务平台，依托平台加强对城市管理工作的统筹协调、指挥监督、综合评价，推进城市治理的“一网统管”。
定期反馈督办。定期向同级人民代表大会汇报城市体检治理工作进展，并适时向社会公布，对治理成效不显著的进行督办，纳入各部门年度绩效考核体系，并在后续年度城市体检中持续跟踪（图5）。
图5 城市体检的治理与反馈模式

Fig. 5 Governance and feedback model of city health examination

4 结论与讨论

先进的政府治理目标、高效的政府治理方式和能力、优化的制度构建和使用能力是治理能力现代化的重要标准。从权力下沉的空间逻辑上来看，如何建构一种行政力量主导，社会力量参与，既能有效应对各类城市病城市问题，又能激发社会中的城市自治力量的治理框架，已成为城市治理研究的重要命题。
城市体检是中国为解决城市病等突出问题、完善城市治理体系、提高城市治理能力的一种创新性探索，本文以广州为例重点探讨了城市体检的总体框架模式和空间治理机制。城市治理是开放复杂系统中社会矛盾演化的产物，涉及众多利益责任主体，需要形成兼顾政府、专家与公众视角的城市体检共识，构建“政府主导、专家咨询、公众参与”的多层次部门协同和多渠道公众参与的组织模式。在完善城市体检的空间治理机制方面，应以“发现问题−诊断问题−治理问题−巩固治理”为方法路径，形成“数据集成−动态监测−风险预警−反馈优化”的工作体系。以量化指标体系客观评价城市发展水平，以多源数据标准化模块化收集与相互校核完善数据统计体系，以六维分析法建立问题识别与诊断的评价标准体系，以全周期部门治理协同建立城市治理的政策体系，以市民常态化参与−平台信息化治理−人大定期督办建立制度化的绩效考核评价体系，从而建立起涵盖指标体系、统计体系、标准体系、政策体系和绩效评价考核体系的城市体检空间治理机制。
2021年是中国全面建立城市体检评估制度的关键节点。在关注城市建设、发展重点领域的同时，城市体检工作也应注重自身体系的完善，将体检工作融入到城市治理的工作中，推动城市体检工作常态化、即时化、民主化发展，实现未来从建立到完善的跃迁。实现城市治理能力现代化，除了科学化外，也包含了制度化、法律化、市场化等方面的要求。要进一步完善政府、市场、社会组织、公众有机配合、相得益彰的城市治理模式，健全公平与效益并重、政府调控与市场优化配置并重、问题与目标并重、约束与激励并重、局部与整体发展并重的具有中国特色的城市治理现代化综合体系。
致谢：本研究得到住房和城乡建设部的支持与资助，在此表示感谢。

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